La convergence économique en zone franc

Après une période de forte croissance de 1995 à 1998, les pays africains de la zone franc (PAZF) sont entrés en 1999 dans une phase de consolidation. Pour permettre de mieux assurer leur potentiel de croissance et tirer le meilleur parti possible de l'atout que représente la stabilité de leur devise dans le contexte de l'arrimage réussi à l'euro au 1er janvier 1999, ils sont convenus de progresser sur la voie de la surveillance multilatérale au sein de l'ensemble de la zone franc pour accompagner et prolonger les progrès effectués dans ce domaine depuis 1994 dans chacune des deux sous-régions.

La politique économique en zone franc est largement déterminée par l'engagement de parité fixe avec l'euro et par les mécanismes institutionnels visant notamment à encadrer strictement le financement direct des déficits budgétaires par la Banque centrale (1). Pour autant, au niveau de la zone franc dans son ensemble, il n'existe pas à l'heure actuelle de cadre juridique de la convergence portant sur la politique budgétaire ; ces procédures de convergence sont en effet instituées au sein de chacune des deux unions économiques et monétaires que forment l'UEMOA (Union économique et monétaire ouest-africaine (2)) et la CEMAC (Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale) (3). Toutefois, à l'issue de la réunion des ministres des Finances de la zone franc, tenue à Paris le 21 septembre 1999, une instance de coordination entre les différentes unions régionales et la France a été instituée.
La prochaine réunion des ministres, le 19 septembre 2000 à Paris, devrait être l'occasion de commencer à examiner les récentes performances dans le domaine de la convergence.

Le processus de convergence en zone UEMOA

Les pays membres de l'UEMOA sont engagés depuis 1994 dans un processus d'intégration économique et monétaire. À côté de la coordination de la politique monétaire, assurée depuis 1973 dans le cadre de l'UMOA, les pays signataires du traité de l'UEMOA ont mis en place un processus de surveillance multilatérale afin de coordonner leurs politiques économiques conformément aux articles 64 à 75 du traité. Cette coordination doit assurer la compatibilité entre le maintien de politiques économiques décentralisées et les exigences nées de la politique monétaire commune.
L'organisation institutionnelle de la convergence s'appuie sur la Conférence des chefs d'État, le Conseil des ministres et enfin sur la Commission de l'UEMOA sur laquelle repose la mise en oeuvre de la surveillance multilatérale.
La convergence en UEMOA s'est initialement appuyée sur une directive de 1996, modifiée en 1997, adoptée par le Conseil des ministres de l'Union, établissant cinq indicateurs de convergence budgétaires (4). La mise en place de ces critères a ainsi accompagné le processus d'ajustement structurel engagé depuis 1994 en zone franc.
Lors de la Conférence des chefs d'État et de Gouvernement, tenue le 28 janvier 1999 à Lomé, les pays membres de l'UEMOA ont convenu de la nécessité de procéder à un renforcement de la convergence des politiques et des performances macroéconomiques.

Le renforcement du dispositif de convergence

Sur le plan institutionnel
Le renforcement de la convergence s'est opéré à travers l'adoption le 8 décembre 1999 d'un acte additionnel au traité de l'UEMOA, "portant pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les États membres de l'UEMOA" et d'un règlement communautaire en date du 21 décembre 1999 "portant mise en oeuvre du pacte de convergence". Cette "constitutionnalisation" de la convergence place cette dernière au coeur du processus d'union économique, au même titre que la conduite de la politique monétaire ou l'édification d'un marché commun.
L'acte additionnel institue un mécanisme de sanction à l'égard des États qui ne respecteraient pas le critère clef de convergence (voir infra). Ces sanctions, qui résultent de l'application de l'article 74 du traité de l'UEMOA sont de nature déclarative et financière (exclusion de l'État considéré des mécanismes de solidarité communautaires). Des "circonstances exceptionnelles" (cas de force majeure ou choc économique d'ampleur (5)) peuvent exonérer un État du non-respect de son critère clef.

Sur le plan opérationnel
Le renforcement de la convergence a donné lieu à une refonte des critères de convergence et à l'adoption de programmes de convergence (voir tableau 1).

Une refonte des critères de convergence
Au centre du dispositif se trouve un critère clef, le solde budgétaire de base rapporté au PIB nominal (6), dont le non-respect se traduit par la mise en place d'un mécanisme de sanction. Au côté de ce critère, trois autres indicateurs (taux d'inflation annuel moyen, encours de la dette intérieure et extérieure rapportée au PIB nominal, non accumulation d'arriérés de paiement) sont retenus pour former les critères de premier rang. Le non-respect de l'un des ces critères de premier rang se traduit par la formulation explicite de recommandations du Conseil des ministres à l'égard de l'État concerné, sans entraîner toutefois la mise en place de sanctions. Enfin, quatre critères de second rang sont définis (masse salariale rapportée aux recettes fiscales, investissements publics financés sur ressources internes rapportés aux recettes fiscales, déficit extérieur courant hors dons par rapport au PIB nominal, taux de pression fiscale) dont le non-respect n'entraîne pas la formulation de recommandations mais qui ont vocation à être respectés à moyen terme.

L'adoption de programmes de convergence
Les États disposent jusqu'au au 31 décembre 2002 pour se conformer à l'ensemble de ces critères. Dans l'intervalle, chaque État doit soumettre au Conseil des ministres, pour approbation, un programme pluriannuel destiné à assurer le respect des critères de convergence.

Le processus de convergence en CEMAC

Le cadre initial

La CEMAC, instituée par le traité du 16 mars 1994, a pour vocation de compléter la coopération monétaire par la constitution d'un espace économique unifié fondé sur l'harmonisation graduelle des politiques économiques et de l'environnement juridique. Le suivi des politiques macroéconomiques est assuré à titre transitoire par un Conseil de convergence, mis en place par les États membres de la BEAC (Banque des États d'Afrique centrale), et qui est amené à disparaître, suite à la récente ratification du traité CEMAC. Le système de convergence multilatérale était fondé pendant la période transitaire sur l'observation de quatre critères :
- taux de couverture extérieur de la monnaie (ratio avoirs extérieurs bruts BEAC sur engagements à vue BEAC) supérieurs à 20 % ;
- solde budgétaire primaire positif ;
- variation négative ou nulle du stock des arriérés intérieurs et extérieurs ;
- croissance en pourcentage de la masse salariale égale ou inférieure à la variation en pourcentage des recettes budgétaires.

Le cadre d'exercice de la surveillance multilatérale

La Conférence des chefs d'État de la CEMAC, tenue à Malabo le 25 juin 1999, a marqué l'entrée en vigueur du traité Cemac et constitué un tournant décisif dans la mise en place du dispositif final de surveillance multilatérale au sein de la CEMAC. En effet, c'est dans ce cadre que la Déclaration de Malabo a fixé un délai pour la mise en place de ce dispositif dont le pilotage revient au Secrétariat exécutif, conformément au titre III de la Convention régissant l'Union économique de l'Afrique centrale (UEAC). Deux échéances ont été retenues pour la mise en place du dispositif de la surveillance multilatérale :
- première étape (an 2000) : préparation des structures institutionnelles par le Conseil de convergence pour la prise en charge des dossiers de la surveillance multilatérale par la CEMAC ;
- seconde étape (an 2001) : prise en main effective des dossiers de surveillance multilatérale. Les instances communautaires de la CEMAC ont prévu à brève échéance une refonte du dispositif et des critères actuellement retenus.

Renforcement de la surveillance multilatérale

Objectifs et critères du renforcement

L'essentiel des objectifs et des critères pertinents pour renforcer la surveillance multilatérale des politiques économiques au niveau de l'ensemble de la zone franc porte naturellement sur les politiques budgétaires, les politiques monétaires très largement déjà déterminées par la fixité du taux de change et par les règles encadrant la création monétaire au profit des États pour assurer le respect de cet engagement. Si d'autres objectifs peuvent être pris en considération, il reste cependant qu'au niveau de l'ensemble de la zone franc, par respect du principe de subsidiarité, on ne peut retenir qu'un nombre limité de critères portant sur des éléments essentiels de l'équilibre macro-économique liés à la pérennité de l'engagement de change. Ainsi, compte tenu des caractéristiques générales des économies de la zone, on peut retenir trois objectifs généraux en matière de politique budgétaire :
- maintenir l'endettement public en deçà du seuil de soutenabilité à long terme ;
- contenir le déficit budgétaire ;
- éradiquer définitivement le recours aux arriérés.

Endettement public : un objectif à moyen terme

Par nature, si la situation de départ de certains États est plus dégradée que la norme retenue, l'ajustement de la dette ne peut être immédiat. On pourrait dès lors envisager de déterminer un critère devant être respecté à partir d'une date fixée longtemps à l'avance, avec un calendrier progressif. Cependant, la norme d'endettement optimale de l'État est particulièrement difficile à définir dans le cas des pays de la zone franc pour plusieurs raisons :
- Une comparaison trop étroite avec l'Union européenne n'est pas nécessairement fondée dans la mesure où le potentiel de croissance et l'ampleur des investissements à réaliser pour rattraper un niveau de développement comparable à celui des pays industrialisés est considérable.
- Il est difficile de normer l'endettement public soutenable sans tenir compte des critères de l'initiative PPTE (Pays pauvres très endettés) renforcée. À court et moyen terme, l'initiative PPTE renforcée est en effet en train de modifier sensiblement les données de cette question. En ce qui concerne les pays de la zone franc, une douzaine d'entre eux pourrait être éligibles selon les nouveaux critères adoptés à Cologne. En raison des délais variables de plusieurs années et de la subsistance d'un aléa pour chaque pays pris individuellement quant à la mise en oeuvre de l'initiative, du fait de l'incertitude sur le respect de la conditionnalité, la mise en place d'un critère normatif sur l'endettement des États est malaisée.
- Il est indispensable de tenir compte également de l'endettement interne, alors que les critères de l'initiative PPTE se limitent à la dette extérieure ; le souci de maintenir un endettement soutenable doit intégrer la totalité de la dette interne et externe. S'il est impossible, pour ces raisons, de faire d'un ratio dette/PIB un critère, il importe cependant de retenir la norme d'endettement comme un objectif de moyen terme à définir en relation avec les seuils retenus pour l'initiative PPTE.

Critère du solde budgétaire

Le solde budgétaire doit être borné par un critère incontournable qui suppose à la fois une définition adaptée et un niveau adéquat (voir encadré ci-dessous). Le niveau optimal du critère de solde budgétaire de base doit prendre en compte plusieurs contraintes. Le risque de l'exercice est double : si la norme retenue est trop ambitieuse, elle risque de ne pas être crédible et, trop souvent, de ne pas être respectée, ce qui nuira bien évidemment à l'efficacité même du dispositif ; si la norme retenue n'est pas assez ambitieuse, elle risque de ne pas suffisamment prévenir la survenance de déficits excessifs qui pourraient mettre en péril la cohésion de la zone ou le maintien de la stabilité monétaire. À l'instar de ce qui est prévu dans le pacte européen de stabilité et de croissance, les États doivent pouvoir disposer d'une marge de manoeuvre minimale disponible leur permettant d'adapter leur politique budgétaire aux chocs conjoncturels asymétriques. Cela signifie, notamment pour les pays dont les recettes publiques sont particulièrement volatiles du fait de leur dépendance forte vis-à-vis d'une ou deux matières premières, que les États devraient s'astreindre à dégager des excédents importants du solde budgétaire de base les années de prix élevé des matières premières.

Quelle définition du solde budgétaire retenir comme critère ?

Le solde budgétaire à retenir comme critère semble être le solde budgétaire de base tel qu'il est défini ci-après. Le solde budgétaire de base (recettes totales hors dons - dépenses totales hors investissements financés sur ressources concessionnelles extérieures) est en effet celui qui correspond le mieux en pratique à la normalisation d'une politique budgétaire soutenable. Le solde budgétaire de base exclut en recettes les dons et, en dépenses, les investissements financés sur ressources externes concessionnelles (dons et prêts octroyés dans le cadre de l'aide publique au développement) ; en revanche, il tient compte des dépenses d'intérêt. Ainsi, ce solde n'est pas directement affecté par les variations de l'aide extérieure dont l'évolution peut être erratique sans que ces variations soient liées à la politique budgétaire de l'État récipiendaire. En outre, il intègre le versement des intérêts, si bien qu'en première approximation un solde de base nul correspond à un excédent primaire qui couvre intégralement le paiement des intérêts sur la dette publique. Bien évidemment, ce critère doit s'entendre comme un solde budgétaire en engagement, l'objectif central poursuivi par ailleurs étant de ne plus recourir aux arriérés : aussi, le solde en engagement ne saurait être plus dégradé que le solde en trésorerie, tandis qu'une fois le stock d'arriérés actuels entièrement résorbé, le solde en trésorerie reviendra au niveau du solde en engagement.

Éliminer les arriérés intérieurs

La réduction et l'élimination définitive des arriérés intérieurs constituent, pour les pays de la zone franc, un objectif majeur qui doit être accompagné d'un critère adéquat (voir encadré ci-dessous). Cette insistance sur les arriérés intérieurs ne signifie évidemment pas qu'il puisse y avoir un arbitrage quelconque entre les engagements domestiques et les engagements extérieurs. Comme la survenance d'arriérés extérieurs est immédiatement sanctionnée par les bailleurs de fonds en fonction de leur propre politique de sanction, il est naturel que la convergence en zone franc s'attache à la suppression définitive des arriérés intérieurs. En zone franc, le risque de recourir aux arriérés intérieurs est sans doute plus grand que dans les autres pays d'Afrique subsaharienne. Deux caractéristiques principales distinguent en effet la zone franc des autres économies en développement comparables : la garantie de convertibilité à taux fixe du franc CFA et la limitation stricte du financement du déficit public par la Banque centrale. Dans ces conditions, une éventuelle dégradation des finances publiques, qui ne peut être accommodée par une politique monétaire laxiste, se traduit par une accumulation d'arriérés. Or, pour que la politique monétaire stable offre le cadre le plus favorable à l'investissement, de façon à assurer une croissance régulière proche du niveau de croissance potentiel, il est essentiel que la politique budgétaire ne contourne pas l'absence de financement monétaire par un recours aux arriérés. Au moment de la dévaluation, plusieurs axes avaient été mis en oeuvre pour réduire les arriérés et prévenir leur réapparition. Ainsi, depuis 1994, des efforts d'apurement des arriérés ont été réalisés et le stock d'arriérés intérieurs a été diminué de plus de huit points de PIB pour l'ensemble de la zone CFA. Par ailleurs, des programmes d'amélioration de la gestion et de renforcement des capacités de contrôle de la dépense publique ont été mis en place, notamment avec l'aide de divers bailleurs de fonds, dans le but d'éviter que ces arriérés réapparaissent. Ces mesures n'ont cependant pas empêché que soient reconstitués dans certains pays, notamment en 1998, des stocks importants d'arriérés intérieurs (plus de deux points de PIB dans plusieurs pays), ce qui met en évidence la nécessité de renforcer les procédures visant à une éradication durable de ce phénomène. Il s'agit ici à la fois de retenir l'objectif d'une éradication totale des arriérés intérieurs et le critère simple de ne plus jamais y recourir à l'avenir.

L'éradication des arriérés doit être une priorité forte des PAZF

Le recours aux arriérés est un frein majeur au développement économique. Si l'acteur économique principal garant du respect de la règle de droit - l'État - ne respecte pas ses engagements de payer dans des délais normaux, c'est toute la confiance dans la capacité des acteurs économiques de s'acquitter de leurs obligations qui est remise en cause, y compris les uns envers les autres. Cette défiance réduit de façon très importante la possibilité d'obtenir des délais de paiement, si bien que toute l'activité économique se trouve violemment comprimée. Le crédit commercial constitue en effet une des principales sources de financement de la vie des affaires dans les économies contemporaines (dans la plupart des économies développées, on estime qu'environ la moitié de l'endettement total des entreprises non financières est due à d'autres sociétés non financières à travers le mécanisme du crédit commercial, l'autre moitié étant due soit aux banques soit aux marchés financiers).

Le Comité de convergence de la zone franc, instance technique de coordination entre les institutions de l'UEMOA, celles de la CEMAC, les Comores et la France, a été créé pour renforcer la coordination des processus de convergence à l'intérieur de la zone franc, dans un contexte de rattachement du franc CFA à l'euro. Fondé sur le respect du principe de subsidiarité, et reconnaissant le rôle fondamental dévolu à chaque Union (UEMOA et CEMAC) dans le processus de convergence, la vocation de ce comité est d'être :
- une instance de concertation chargée d'apporter des éléments de réponse aux ministres des Finances de la zone franc sur toute question de procédure relative à l'organisation de la convergence au sein de chaque Union ;
- une instance de coordination et d'information réciproques, chargée d'informer les ministres de la zone franc de l'évolution récente de la convergence et des programmes mis en oeuvre pour s'y conformer, au regard notamment de la nécessaire préservation du mécanisme de la zone franc, jugé porteur d'externalités positives pour l'ensemble des économies y participant.

La convergence au sein de chacune des 2 unions monétaires
Objectif	Renforcer l'unité économique et monétaire des deux sous-zones afin de renforcer le niveau d'optimalité des deux zones monétaires
Fondement juridique	Traités d'union économique et monétaire du 14 novembre 1973 et du 10 janvier 1994 pour l'UEMOA, du 23 novembre 1972 et du 16 mars 1994 pour la CEMAC.
Mise en oeuvre	Institutions de l'UEMOA et la CEMAC
Définition des critères et indicateurs de convergence	Renvoyée aux instances compétentes des deux sous-zones
Définition des procédures de vérification	Renvoyée aux instances compétentes des deux sous-zones
Définition de la politique de sanction	Renvoyée aux instances compétentes des deux sous-zones

Les différences de structure économique des deux régions

L'économie de la zone CEMAC dans son ensemble est fortement liée au pétrole. Les exportations de pétrole représentent ainsi plus des deux tiers des exportations de la zone. Si la production est, pour le moment, concentrée dans les pays du sud de la zone (Congo, Gabon, Guinée Équatoriale) et si la production camerounaise n'a plus l'importance qu'elle a pu avoir par le passé (elle ne représente qu'environ un tiers des exportations de ce pays aujourd'hui contre plus de la moitié au début des années 1990), la croissance de la zone devrait rester durablement dépendante du secteur pétrolier, ce qui ne pourrait que se renforcer avec la réalisation du projet Doba au Tchad. Cette dépendance vis-à-vis du pétrole a des conséquences sur les principales caractéristiques de la zone : la balance commerciale est structurellement excédentaire (elle représente, selon la conjoncture sur les prix du pétrole, entre 5 et 15 % du PIB) mais elle est très volatile. Par ailleurs, les recettes des États de la zone dépendaient encore pour moitié des recettes pétrolières en 1997 : la gestion budgétaire dans ce cas est fortement dépendante de l'évolution des prix du brut. Faute de constituer des réserves les années où les prix sont élevés, le caractère difficilement réversible des dépenses publiques place ces pays dans une situation délicate lorsque les prix du pétrole sont orientés à la baisse.

À l'opposé, l'économie de la zone UEMOA apparaît relativement plus diversifiée. Elle s'appuie sur un ensemble de productions agricoles d'exportation (coton, cacao, café essentiellement) et de cultures vivrières (riz, mil, manioc, igname), ainsi que sur le développement du secteur secondaire (industries agro-alimentaires, industrie textile, BTP), ce qui a permis à ces économies de mieux tirer parti de la dévaluation de 1994. Dans ces conditions, les soldes commerciaux de la zone présentent des caractéristiques sensiblement différentes de la CEMAC : la balance commerciale n'est que faiblement positive (entre 1 et 4 % du PIB entre 1994 et 1999), mais son profil est moins cyclique. Les recettes de l'État, suite aux réformes structurelles engagées dans un certain nombre de filières agricoles, sont également plus diversifiées et moins dépendantes des variations des cours des matières premières.

Il y a donc bien une spécificité de la zone d'Afrique centrale, spécificité liée à la forte sensibilité des soldes budgétaires publics aux variations des cours du pétrole, qui appelle à la mise en place de mécanismes adhoc. La différence de structure entre ces deux zones économiques se matérialise notamment en 1998 et en 1999 par un écart de croissance significatif entre l'UEMOA, qui a fondé sa croissance sur l'augmentation du pouvoir d'achat de ses producteurs agricoles et par suite sur le dynamisme de la demande intérieure alors que la CEMAC a souffert de la dépréciation des prix du pétrole et de la nécessaire correction des dérapages budgétaires importants de certains de ses pays membres.

(1) Voir l'article "La zone franc et l'euro" paru dans le n¡146 (1 - 15 novembre 1998) des Notes Bleues de Bercy.
(2) Bénin, Burkina-Faso, Côte d'Ivoire, Guinée-Bissau, Mali, Niger, Sénégal, Togo.
(3) Cameroun, Congo, Gabon, Guinée équatoriale, République centrafricaine, Tchad.
(4) Excédent budgétaire primaire égal au moins à 15 % des recettes fiscales, masse salariale inférieure à 40 % des recettes fiscales, investissement sur ressources propres au moins égal à 20 % des recettes fiscales, réduction du stock d'arriérés intérieurs et extérieurs, non accumulation de nouveaux arriérés de paiement, taux d'inflation annuel de 3 % maximum.
(5) Choc économique se traduisant par une diminution du PIB réel de trois points ou choc extérieur se traduisant par une chute de 10 % des recettes budgétaires, par rapport à la moyenne des trois dernières années.
(6) Solde budgétaire de base = recettes totales hors dons - dépenses totales hors investissements financés sur ressources extérieures..

Les critères de convergence
Indicateurs de premier rang	Objectifs	Indicateurs de second rang	Objectifs
Solde budgétaire de base hors dons / PIB (critère clef)	0 %	Masse salariale/recettes fiscales	35 %
Endettement/PIB	70 %	Investissements financés sur ressources intérieures	20 %
Taux d'inflation annuel moyen	3 %	Recettes fiscales / PIB	17 %
Arriérés	Non accumulation	Déficit des paiements courants hors dons / PIB	5 %