mercredi 23 août 2000

Rapport présenté au Parlement
sur les activités du Fonds monétaire international
et de la Banque mondiale en application de l'article 44
de la loi de finances rectificative pour 1998

SOMMAIRE

1 – Le Fonds monétaire international (FMI)

1.1 – L'organisation et le fonctionnement du FMI

1.1.1 – Composition et mandat (cf. fiche signalétique du FMI en annexe 1)
1.1.2 – La France et le FMI (cf. fiche en annexe 4)
1.1.3 – Situation financière et budgétaire

1.2 – Les activités du FMI

1.2.1 – La surveillance
1.2.2 – Les programmes et l'assistance technique
1.2.3 – Programmes pour les pays émergents
1.2.4 – Assistance technique et renforcement des capacités

1.3 – Réforme du système monétaire et financier international : l'action du Gouvernement en 1999/2000, et les orientations pour 2000/2001.

1.3.1 – Transparence, responsabilité et légitimité du Fonds.
1.3.2 – Rôle du Fonds dans la lutte contre la pauvreté, et plus largement dans le financement du développement.
1.3.3 – La réforme des facilités du Fonds.
1.3.4 – La prévention et la gestion des crises. L'implication du secteur privé.
1.3.5 – La régulation financière internationale.
1.3.6 – Le renforcement de la surveillance et le rôle des standards financiers internationaux.
1.3.7 – Le renforcement de la gouvernance.
1.3.8 – Les nouveaux débats à venir : représentation au FMI, choix des régimes de change et libéralisation financière.

2 – Le groupe de la banque mondiale

2.1 – Description du groupe de la Banque mondiale : objectifs, moyens, instruments d'intervention

2.1.1 – La Banque internationale de reconstruction et de développement
2.1.2 – L'Association Internationale de Développement (AID)
2.1.3 – La Société Financière Internationale
2.1.4 – L'Agence Multilatérale de Garantie des Investissements (MIGA)
2.1.5 – Le Centre International de Règlement des Différends relatifs aux Investissements

2.2 – Les opérations de la Banque mondiale et les évolutions de l'institution dans le contexte international

2.2.1 – Les priorités d'action de la Banque à l'égard des pays les plus pauvres
2.2.2 – Les interventions de la Banque dans les pays émergents
2.2.3 – La Banque mondiale face aux nouveaux défis des pays en développement
2.2.4 – L'évolution de l'organisation de la Banque mondiale
2.2.5 – L'évolution de la situation financière de la Banque mondiale et de la SFI

2.3 – La France et la Banque mondiale

2.3.1 – La place de la France au sein de la Banque
2.3.2 – Objectifs de la France au sein de la Banque

3 – Pour une approche plus intégrée et participative des questions de développement : l'initiative PPTE

3.1 La mise en œuvre de l'initiative sur la dette des pays pauvres très endettés

3.1.1 - Le cadre général
3.1.2 - L'état d'avancement de l'initiative
3.1.3 - Le coût des annulations de dette pour la France
3.1.4 - Le montant des annulations de créances par la France
3.1.5 - Les modalités de mise en œuvre des allègements de la dette

3.2 La lutte contre la pauvreté et le cadre participatif

3.2.1 - Les décisions politiques des donateurs
3.2.2 - La définition des stratégies contre la pauvreté pour chaque pays
3.2.3 - Les autres étapes à franchir
3.2.4 - Un effort bilatéral complémentaire et cohérent avec l'effort multilatéral

3.3 La collaboration entre le FMI et la Banque mondiale

1. Le fonds monétaire international (FMI)

1.1. L’organisation et le fonctionnement du FMI

Le Fonds monétaire international (FMI) est une institution monétaire intergouvernementale basée sur la coopération. Créée à l’issue de la conférence de Bretton Woods en juillet 1944, elle a été fondée officiellement le 27 décembre 1945, date à laquelle 29 pays ont ratifié ses statuts. Ses activités financières ont débuté le 1^er mars 1947.

1.1.1. Composition et mandat (cf. fiche signalétique du FMI en annexe 1)

Le FMI compte actuellement 182 Etats membres, dont les droits de vote sont liés au montant de leurs quotes-parts (Cf. annexe 2). Chaque pays-membre se voit assigner une quote-part, calculée sur la base de diverses variables économiques (PIB, flux de commerce extérieur, réserves internationales), qui influence ensuite ses relations financières et institutionnelles avec le FMI. C’est en effet cette quote-part qui détermine le montant de sa souscription au FMI, le nombre de voix dont il dispose, son plafond d’accès aux ressources financières du FMI (Cf. annexe 7)

Son organisation et ses objectifs sont définis par ses statuts. L’article I (cf. annexe 3) fixe notamment les buts de l’organisation : le FMI a été créé pour

•promouvoir la coopération monétaire internationale ;

•faciliter l’expansion et l’accroissement harmonieux du commerce international ;

•promouvoir la stabilité des changes ;

•aider à établir un système multilatéral de règlement ;

•mettre temporairement, moyennant des garanties adéquates, ses ressources générales à la disposition des Etats membres qui ont des difficultés de balance des paiements ;

abréger la durée et réduire l’ampleur des déséquilibres des balances des paiements des Etats membres.

D’une manière générale, l’action du FMI vise donc à assurer la stabilité du système financier international et à créer les conditions d’une croissance économique durable.

1.1.2. La France et le FMI (cf. fiche en annexe 4)

La France est l’un des membres fondateurs du FMI et le 4^ème contributeur de l’institution, avec une quote-part de 10 738,5 millions de DTS, soit 5,11% du total des quotes-parts.

La France est représentée au Conseil des Gouverneurs et au Comité monétaire et financier international (CMFI) par M. Laurent Fabius, Ministre de l’Economie, des Finances et de l’Industrie. M. Jean-Claude Trichet, Gouverneur de la Banque de France, est Gouverneur suppléant. M. Jean-Claude Milleron, Administrateur pour la France, représente la France au Conseil d’administration.

Au cours de l’année 1999-2000, la France a participé activement aux différentes missions du Fonds, notamment aux expériences-pilotes visant à améliorer la transparence du Fonds et de ses Etats membres (publication en 1999 du rapport sur la France au titre de l’Article IV des Statuts, préparation d’un rapport sur le respect des normes et codes au printemps 2000). Ces expériences sont décrites de façon plus détaillées aux points 1.2.3 et 1.4.6 du présent rapport.

Au-delà de son apport financier lié à sa quote-part, la France joue également un rôle important de créancier, soit dans le cadre d’accords d’emprunts (Accords généraux d’emprunts / AGE ; Nouveaux accords d’emprunts / NAE) soit en accordant des prêts concessionnels ou des dons au bénéfice des pays les plus pauvres, au titre de la facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC). La France est l’un des principaux contributeurs au financement de la FRPC (cf. point 1.3.2). Elle contribue aussi largement au financement de la contribution du FMI à l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), cf. point III. Enfin, la France a pris part au financement de certains programmes appuyés par le FMI, aux côtés d’autres pays développés, par l’octroi de lignes de financement bilatérales publiques additionnelles (Corée, Brésil notamment).

1.1.3. Situation financière et budgétaire

• Ressources utilisées pour financer les prêts du FMI

Les ressources du FMI proviennent pour l’essentiel de la contribution liée à sa quote-part apportée par chacun de ses membres. Suite à la Onzième révision générale des quotes-parts, le Conseil des gouverneurs a approuvé, le 30 janvier 1998, une augmentation des quotes-parts de 45%, devenue effective en janvier 1999, portant le montant total des quotes-parts du FMI à 212 milliards de DTS.

Le FMI peut également emprunter auprès de ses membres, notamment dans le cadre des Accords généraux d’emprunt (AGE) et des Nouveaux accords d’emprunt (NAE), à hauteur d’un montant global de 34 milliards de DTS, en combinant les deux dispositifs (Cf. annexe 5). Après l’augmentation des quotes-parts, le FMI a remboursé l’emprunt contracté en juillet 1998, au titre des AGE, pour financer un prêt à la Russie ainsi que l’emprunt contracté en décembre 1998, au titre des NAE, pour compléter le financement d’un accord de confirmation avec le Brésil. Tous les prêts ayant été remboursés, ces accords ne sont donc pas utilisés actuellement.

• Evolution de la position de liquidité du FMI

Après s’être beaucoup dégradée pendant les années de crises financières en Asie, en Russie et au Brésil, la position de liquidité du Fonds s’est nettement améliorée pendant les exercices 1999 et 2000, grâce à l’augmentation des quotes-parts mais surtout à la reprise économique qui conduit à une diminution de l’utilisation des crédits du Fonds et à certains remboursements anticipés. Après avoir atteint un niveau record de 60,6 milliards de DTS à la fin de l’exercice 1999, l’encours des crédits du FMI est ainsi tombé à 50,4 milliards de DTS à la fin de l’exercice 2000. Cette évolution reflète des remboursements programmés ou par anticipation de crédits de montants élevés accordés dans le cadre de programmes de redressement économiques en faveur de pays en crise. Ainsi, le Brésil, le Mexique, la Corée et la Russie, qui avaient effectué des tirages importants durant les années de crises financières précédentes, ont remboursé 19,6 milliards de DTS au cours de l’année budgétaire 2000.

Le ratio de liquidité, qui exprime le rapport entre les ressources disponibles pour financer des programmes et les engagements liquides, est passé de 32,2% (fin 1998) à 115% (fin 1999) et à 125,3% fin mars 2000. Les services prévoient qu’il atteigne 165,4% fin août 2000. Cette amélioration traduit la restauration des capacités d’interventions du Fonds indispensables pour lui permettre d’aider ses Etats-membres à faire face à d’éventuels retournements de leur situation économique et financière.

Les ressources totales : elles sont principalement constituées par les avoirs en monnaies des pays membres. Elles comprennent également les avoirs du FMI en DTS et en or, ainsi que les " autres avoirs ", correspondant à des actifs divers tels que des immeubles, par exemple.

Les ressources non utilisables : il s’agit principalement des avoirs en or (une décision pour vendre de l’or nécessite une majorité de 85% du total des voix au Conseil d’administration) et des monnaies faibles.

Les ressources utilisables : sont principalement constituées par les avoirs en monnaie des pays membres dont les positions de la balance des paiements et de réserve sont fortes ainsi que par les avoir en DTS.

Les ressources utilisables non engagées nettes : représentent les ressources disponibles pour financer des programmes du FMI

Les engagements liquides : sont principalement constitués des positions des pays membres dans la tranche de réserve (qui peuvent être tirées immédiatement et sans condition par les pays membres) et du montant des éventuels emprunts à rembourser par le FMI, par exemple au titre des accords d’emprunt (AGE/NAE).

Le ratio de liquidité : est le rapport entre ressources utilisables non engagées nettes et engagements liquides.

Tous les trois mois, le Conseil d’administration choisit, en fonction de principes énoncés dans les statuts et de directives qu’il a établies, les monnaies qui seront utilisées pour les achats, les rachats et les autres opérations et transactions du FMI. Il établit pour cela un plan des transactions financières (ex-" budget opérationnel ") dans lequel est indiqué le montant de DTS et de monnaies que le FMI prévoit de transférer aux pays membres et de recevoir de leur part, au cours de la période considérée. Dans un souci de transparence, le Conseil d’administration a approuvé la publication du plan de transactions financières sur le site Internet du FMI, à l’issue de l’exécution de chaque plan trimestriel.

• Les impayés

L’encours total des impayés envers le FMI a légèrement augmenté pendant l’année budgétaire 2000, passant de 2,30 milliards de DTS (fin avril 1999) à 2,32 milliards de DTS (fin avril 2000). Toutes ces obligations impayées l’étaient depuis six mois ou plus. Aucun nouveau cas d’arriérés prolongés n’est apparu en 1999/2000 et aucun des cas existants n’a été apuré. Le nombre des pays en situation d’arriérés prolongés demeure de sept : Afghanistan, République démocratique du Congo, Irak, Libéria, Somalie, Soudan, République fédérale de Yougoslavie. Quatre d’entre eux continuent de concentrer l’essentiel des obligations impayées : la République démocratique du Congo, le Libéria, la Somalie et le Soudan, avec des arriérés représentant près de 94% du total des impayés au FMI. Au 30 avril 2000, ces quatre pays étaient sous sanctions, i.e. inéligibles à l’accès aux ressources générales du FMI, en vertu de l’article XXVI, section 2 a, des Statuts.

• Coût de fonctionnement du FMI (1998-2000)

Le budget administratif et le budget d’équipement du FMI s’inscrivent dans le cadre de perspectives budgétaires triennales et à moyen terme (cinq ans). Ces perspectives budgétaires, construites sur un horizon mobile, sont réexaminées tous les ans par le Conseil d’administration. Les budgets approuvés le 24 avril 2000 pour l’année 2000-2001 (année fiscale 2001) s’élèvent à 651,4 millions de dollars (+11,3% en terme nominal) pour le budget administratif et à 50,6 millions de dollars pour le budget d’équipement.

L’augmentation du budget administratif résulte en grande partie des dépenses de personnels et notamment du recrutement de 108 experts supplémentaires pour faire face aux nouvelles activités jugées prioritaires par les Etats-membres. Il s’agit notamment de tous les travaux liés : (i) à la facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance ainsi qu’à l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés ; (ii) aux programmes d’évaluation du secteur financier (FSAP) et aux codes et normes internationaux ; (iii) au renforcement de la surveillance et de l’assistance technique. Ces nouvelles activités s’inscrivent dans le cadre du rôle accru du FMI dans la lutte contre la pauvreté et le renforcement de la surveillance.

La répartition en 2000-2001 des coûts de fonctionnement (en pourcentage) entre les grandes activités du Fonds et les autres postes de dépenses est estimée comme suit :

• activités de surveillance : 23,3%
• utilisation des ressources du Fonds (préparation et suivi des programmes) : 16,4%
• assistance technique : 13,8%
• congés payés : 15,1%
• services administratifs : 14,3%
• supervision et formation : 11,9%
• relations extérieures : 3,4%
• activités du Conseil d’administration et du CMFI : 1,7%

1.2. Les activités du FMI

1.2.1. La surveillance

L’action du FMI et ses objectifs sont déterminés par le mandat que lui confèrent ses Statuts, qui est de surveiller l’évolution du système monétaire international pour assurer son bon fonctionnement. A cet effet, le FMI exerce depuis l’origine la surveillance des politiques macro-économique, monétaire et de changes de ses membres. Ces dernières années, les profondes mutations subies par l’économie mondiale (croissance rapide des marchés des capitaux privés, intégration régionale et monétaire plus poussée, importance de la solidité du système financier, etc.) ont fait ressortir l’importance d’une surveillance plus large, couvrant les politiques structurelles. Le FMI s’attache notamment à identifier les difficultés des systèmes bancaires susceptibles d’entraîner de graves déséquilibres macro-économiques. Ces activités sont menées par le FMI en étroite concertation avec les autres institutions et instances internationales compétentes (Banque mondiale, Forum de Stabilité Financière…) afin d’assurer la cohérence et l’efficacité du système monétaire et financier international.

L’exercice le plus important de la surveillance multilatérale est la préparation des " Perspectives de l’économie mondiale " (World Economic Outlook - WEO). Ce document, publié au printemps et en automne, présente des prévisions économiques mondiales à horizon de deux ans . Il fait le point sur divers sujets transversaux d’actualité et présente la position du Fonds sur la politique économique des principaux Etats. Le dernier rapport est celui paru en mai 2000. Les sujets transversaux traités concernent les prix des actifs, le rattrapage économique des pays pauvres et l’économie mondiale au vingt-et-unième siècle. Les analyses développées dans le WEO ont un impact très important : elles sont largement reprises par les observateurs de l’économie internationale (acteurs publics et privés, presse, investisseurs sur les marchés financiers …) et servent de référence pour nombreuses réunions internationales et notamment celles du G7. L’année écoulée a été marquée par la succession de bonnes nouvelles. Ainsi, en mai 1999, le FMI prenait acte de la fin de la crise des pays émergents et affichait une croissance mondiale pour l’année courante de +2,3%, proche de celle de l’année précédente (+2,5%), avant un redressement plus marqué en 2000 (+3,4%). Ce scénario a évolué favorablement au cours de l’année 1999 et au début de cette année. La croissance mondiale a ainsi été portée à +3,3% en 1999 et +4,2% en 2000 dans le WEO de mai (avant un très léger tassement en 2001, à 3,9%). Cette amélioration est commune aux pays émergents (révision de la croissance de 3,1% à 3,8% en 1999) et aux pays développés (de 2,0% à 3,1%). S’agissant des pays développés, elle concerne essentiellement le Japon, l’Amérique du Nord et le Royaume-Uni.

L’exemple des Etats-Unis illustre les bénéfices de la surveillance multilatérale exercée par le FMI. Le WEO de l’an dernier mettait l’accent sur les pays émergents et le Japon, qui venaient d’affronter la crise financière. La question de la solidité de la reprise dans ces pays était alors cruciale. Les risques associés aux autres pays développés apparaissaient alors comme plus secondaires. Un an plus tard, avec la confirmation de la reprise dans les pays développés et le creusement sans précédent des déséquilibres de l’économie américaine (déséquilibre des comptes courants et de l’épargne), ce sont les Etats-Unis qui sont au cœur des préoccupations des observateurs de l’économie internationale. Ils constituent aux yeux du FMI l’aléa le plus important des perspectives macro-économiques mondiales, justifiant un examen privilégié de leur situation économique

Dans ce pays, l’évolution de l’activité a été extrêmement positive au cours de l’année écoulée, ce qui a été un facteur déterminant dans l’amélioration générale des perspectives de l’économie mondiale. Ainsi, le scénario développé par le FMI (et par les autres organismes internationaux de prévision) était l’an dernier celui d’un ralentissement en douceur de l’économie américaine, suscité par un resserrement progressif de la politique monétaire et une politique budgétaire demeurant restrictive. L’aléa alors souligné était un atterrissage brutal avec correction majeure sur les marchés d’actions, chute du dollar et contraction de la demande intérieure. Finalement, la vigueur de l’économie américaine n’a pas faibli, mais cette performance est cependant présentée comme contenant un élément de fragilité important. Le FMI comptait d’ailleurs sur le ralentissement américain pour mettre fin au creusement des déséquilibres importants de l’économie américaine. L’évolution défavorable aux yeux du FMI des déséquilibres américains a renforcé sa recommandation en faveur d’un ralentissement en douceur de l’économie. Le durcissement de la politique monétaire depuis un an est ainsi salué, mais l’absence de signes de ralentissement de la demande intérieure lors de la rédaction du WEO conduit le FMI a appeler explicitement à une poursuite du resserrement monétaire. Cette recommandation a rencontré un certain écho sur les marchés financiers, qui ont anticipé un relèvement des taux plus marqué sans doute que leurs anticipations initiales.

La France est favorable au développement par le FMI de la surveillance régionale, qui permet de rendre compte du développement croissant des coopérations régionales (commerce, coordination des politiques économiques…) et de leur impact sur les économies nationales des Etats considérés. La zone euro et la zone Franc ont joué à cet égard un rôle pionnier, qui fournit la base, en fonction des spécificités de chaque région, d’un rôle accru du FMI sur ces questions.

Pour la seconde fois, le FMI a examiné en 2000 les politiques monétaire et de change de la zone euro au titre de l’Article IV. La mission s’est déroulée en Europe en décembre 1999. La France avait alors demandé et obtenu que la mission du FMI rencontre les représentants des autorités gouvernementales (euro-11 et Comité Economique et Financier de l’Union européenne) à l’instar des autorités monétaires (BCE) et de la Commission. Le rapport a été préparé au premier trimestre 2000 et, après examen au Conseil d’administration, publié en avril 2000. Les conclusions préliminaires de la mission article IV pour 2000, qui s’est déroulée fin juin-début juillet, viennent d’être publiées. L’Europe a ainsi adopté une approche très transparente, témoignant de sa confiance dans les politiques économiques menées.

Cet examen par le FMI illustre la cohérence des politiques économiques menées dans la zone euro et améliore la visibilité globale de celle-ci par les marchés.

Pour le FMI, la situation économique de la zone euro est favorable et la reprise se confirme. La politique monétaire menée par la BCE depuis le 1^er janvier 1999 a été à ses yeux parfaitement adaptée à la situation conjoncturelle de la zone, même si le Fonds a regretté les hausses qui ont précédé la sortie du rapport. Il n’existe en effet, selon lui, pas de tensions inflationnistes.

En matière de change, les services du Fonds ont jugé que la faiblesse actuelle de l’euro constatée ces derniers mois n’est ni justifiée ni souhaitable. Selon leurs estimations, la sous-évaluation du taux de change effectif réel de l’euro atteindrait plus de 20 %, la sous-évaluation de la devise européenne par rapport au dollar plus de 30 %. Ils estiment, conformément au consensus des économistes, que l’écart de croissance qui persiste avec les Etats-Unis constitue le principal facteur explicatif du niveau de l’euro contre dollar. L’importance de ce facteur devrait décroître à mesure que le rattrapage de la croissance européenne devrait se concrétiser. Le FMI souligne que les opérateurs prennent davantage en compte les réformes structurelles qui restent à faire en Europe plutôt que celles qui sont en cours.

Le Fonds estime à cet égard qu’une faiblesse durable de l’euro serait préoccupante. Dans un contexte de reprise vigoureuse de l’activité économique, elle est susceptible de nourrir l’inflation importée et de favoriser le resserrement de la politique monétaire de la BCE. En outre, la persistance d’un euro fortement sous-évalué contre dollar exacerberait les déficits commercial et courant américains et serait par conséquent susceptible d’accroître les tensions protectionnistes.

En matière de politique budgétaire, le Fonds a estimé qu’après les efforts accomplis jusqu’en 1997, les pays de la zone euro ont fait une " pause ". Pour le FMI, l’endettement est encore très important, les problèmes liés au vieillissement de la population vont être de plus en plus aigus et le poids des prélèvements obligatoires demeure très lourd. Dans ces conditions, la priorité doit être à ses yeux l’accélération de l’assainissement budgétaire.

Enfin, en matière de réforme structurelle, le FMI relève que d’importants efforts, généralement sous-estimés par les observateurs, ont été faits au cours des dernières années. Il n’en souligne pas moins les réformes restant à accomplir. Pour le FMI, le marché du travail ainsi que les systèmes de protection sociale doivent encore être réformés, pour aller vers davantage de flexibilité, ceci indépendamment des importantes disparités nationales sur ces questions au sein de la zone euro.

L’examen de la zone euro par le FMI a donné lieu à une importante coordination européenne, en amont au niveau de l’euro-11 via le CEF puis entre les Administrateurs de la zone à Washington. Elle a naturellement conduit à une position commune au Conseil d’administration, tant au niveau de la déclaration écrite que des interventions orales en séance, introduites par l’Administrateur représentant la Présidence de l’euro-11 et complétées par l’observateur de la BCE.

La politique économique en zone Franc est largement déterminée par l’engagement de parité fixe avec l’euro et les mécanismes institutionnels visant notamment à encadrer strictement le financement direct des déficits budgétaires par la Banque centrale. Dans ce cadre, des procédures de convergence budgétaire ont été instituées au sein de chacune des 2 unions économiques et monétaires que forment l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) et la Communauté Economique et Monétaire d’Afrique Centrale (CEMAC). L’UEMOA a été la première union monétaire régionale examinée comme telle par le FMI dans le cadre de la surveillance au titre de l’article IV des statuts.

Le FMI s’acquitte de sa mission de surveillance essentiellement par la voie de consultations régulières avec ses membres, au titre de l’Article IV de ses statuts. Les consultations effectuées dans ce cadre, qui sont en général annuelles, permettent au FMI d’opérer un examen systématique de la situation et de la politique économiques de ses membres et d’évaluer les effets de cette politique sur le taux de change et la balance des paiements. Ces dernières années, la surveillance a porté également sur les questions d’ordre social et industriel, ainsi que sur celles ayant trait au marché du travail, à la gestion des affaires publiques et à l’environnement, dans la mesure où elles ont des effets importants sur la conduite de la politique macro-économique et sur les performances des pays. En 1999-2000, le FMI a effectué 127 consultations au titre de l’Article IV.

1.2.2. Les programmes et l’assistance technique

Les programmes économiques soutenus par le FMI sont conçus pour pallier une difficulté macro-économique conjoncturelle, et portent donc essentiellement sur le réglage macro-économique du pays concerné. Cependant, le FMI a été amené, en concertation avec la Banque mondiale, à élargir les programmes des pays qu’il soutient aux réformes structurelles (structure des dépenses publiques, mise en place d’un état de droit propice au développement économique et notamment aux investissements, consolidation du système financier, etc.), en raison de leur impact sur le redressement économique à court et moyen termes. Cette évolution permet en outre de prendre en compte les problèmes de développement récurrents dans les pays pauvres ainsi que les difficultés de l’intégration des pays plus avancés dans le système financier mondial. Ce dernier cas a été largement illustré pendant les crises qu’ont connues plusieurs économies émergentes au cours des années récentes, illustrant la forte intégration des dimensions macro et micro-économiques du développement.

• L’assistance financière

Le FMI fournit une assistance financière à ses membres, au titre d’un certain nombre de politiques ou facilités, dont les termes reflètent la nature du problème de balance des paiements auquel le membre doit faire face (Cf. liste des facilités en annexe 7). Les ressources sont fournies aux pays membres sous réserve de la mise en œuvre d’un programme d’ajustement économique élaboré par le pays bénéficiaire, en étroite concertation avec le FMI (et les autres institutions financières internationales).

Durant l’année budgétaire 2000, onze nouveaux accords de confirmation et quatre nouveaux accords élargis de crédit ont été approuvés. Le montant total des nouveaux engagements au titre de ces deux facilités (y compris les augmentations approuvées dans le cadre d’accords existants) s’est élevé à 22,3 milliards de DTS. Dix nouveaux accords, au titre de la facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance, ont également été approuvés pour un montant de 0,6 milliards de DTS, au profit des membres à faibles revenus. Enfin, 0,6 milliards de DTS supplémentaires ont été engagés au titre de facilités et politiques spéciales (Cf. en annexe 8, liste des accords approuvés pendant l’année budgétaire 2000).

Pendant la même période, les tirages que les pays membres ont effectués au compte des ressources générales, à l’exclusion des tirages dans la tranche de réserve, se sont élevés à 6,3 milliards de DTS (contre 21,4 milliards en 1999). Les plus grands emprunteurs ont été le Mexique, le Brésil et l’Indonésie.

• L’assistance technique

L’assistance technique s’est poursuivie à un niveau élevé, comptant pour près de 14% des dépenses administratives du FMI. Elle a représenté environ 300 années-personnes. La ventilation géographique de l’assistance technique est sensiblement la même que l’an passé, avec cependant une baisse de la part des pays d’Asie et du Pacifique, en raison de la sortie de la crise financière asiatique.

Les programmes destinés aux pays les plus pauvres et la facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC)

L’instrument de prêts concessionnels du FMI est la facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC), qui s’est substituée, en novembre 1999, à la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR), qui elle-même avait remplacé la facilité d’ajustement structurel (FAS), créée en 1986. La FRPC est réservée aux pays à faible revenu.

Les prêts FRPC ne figurent pas dans le compte des ressources générales du FMI (puisqu’ils ne sont pas financés par les prêts que les Banques centrales consentent au FMI, lorsque celui-ci tire sur les quotes-parts), mais sont gérés à part, par une fiducie, dont les comptes (comptes de prêts ; compte de bonifications ; compte de réserve) sont administrés par le FMI. Le compte de bonifications finance la différence entre les paiements des intérêts aux pays créanciers (en général, prêts d’une durée de six mois, aux conditions du marché) et le taux de 0,5% remboursé par le pays débiteur.

Les ressources de la FRPC (prêts et bonifications d’intérêt) ont été financées partiellement sur des ressources du FMI transférées dans les comptes de la fiducie, mais surtout par des contributions bilatérales aux comptes de prêts et de subventions.

La France est l’un des principaux contributeurs à cette fiducie (cf. encadré). Elle est en effet très attachée a cette facilité qui constitue le principal mécanisme du FMI permettant d’aider les pays en développement à lutter contre la pauvreté. Plus d’une décennie de mise en œuvre de la FASR/FRPC a montré que la plupart des pays bénéficiaires sont parvenus à renforcer leur économie, comme le montrent les bonnes performances qu’enregistrent depuis plusieurs années les pays d’Afrique Sub-Saharienne. Fin 1999, 31 pays africains (dont 13 pays de la Zone franc) sur un total de 52 pays, bénéficiaient de prêts concessionnels dans le cadre de la FRPC.

Un pays sous programme avec le FMI au titre de la FRPC bénéficie d’un prêt versé en trois ans à un taux d’intérêt concessionnel de 0,5%, remboursable en dix ans après une période de grâce de cinq ans et demi, à condition de mettre en œuvre un programme d’ajustement découlant d’un Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP).

La nouvelle facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance a pour vocation de placer la lutte contre la pauvreté au cœur des politiques économiques et structurelles appuyées par le FMI. La FRPC a pour vocation de soutenir un cadre stratégique de lutte contre la pauvreté développé par le pays bénéficiaire et s’inscrit dans un appui fortement concerté entre le FMI et la Banque mondiale. La préparation du " Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté " (CSLP) doit être réalisée par le pays emprunteur en consultation avec la société civile et les autres parties prenantes.

Le CSLP, dont les principes directeurs ont été approuvés fin décembre 2000 par le FMI et la Banque Mondiale, est devenu le mécanisme central de la coordination des prêts concessionnels aux pays en développement à faible revenu, sur lequel s’appuient également les prêts concessionnels accordés par la Banque Mondiale et l’aide accordée dans le cadre de l’allègement de la dette aux pays pauvres très endettés (PPTE, cf. points II et III). L’appropriation par le pays bénéficiaire et la population concernée est une dimension essentielle des CSLP, car elle détermine fortement l’impact à long terme des programmes d’action contenus dans le CSLP,

A la fin de l’année budgétaire 2000, quatre-vingt pays à bas revenus répondaient aux critères d’accès pour bénéficier d’une FRPC (Cf. liste en annexe 9).

• l’aide aux pays sortant d’un conflit

Depuis longtemps, et en étroite concertation avec l’ensemble de la communauté internationale, le FMI apporte son aide aux efforts de reconstruction des pays sortant d’un conflit, sous réserve de la mise en œuvre d’un programme ciblé leur permettant de remettre à niveau les structures politiques et socio-économiques essentielles. Cette aide peut prendre la forme d’actions d’assistance technique, de conseils de politique économique ou d’un décaissement rapide de concours financiers limités.

Au cours de l’année budgétaire 2000, le FMI a fourni une aide d’urgence " post-conflit " pour un montant total de 19,1 millions de DTS à la Guinée Bissau et à la Sierra Leone. La France a soutenu ces deux prêts tout en insistant sur la nécessité de réduire les dépenses militaires et d’accroître la transparence de la gestion des finances publiques. D’une manière générale, la France encourage les pays qui répondent aux critères d’accès à la FRPC, à préparer, dès que la situation le leur permet, un cadre stratégique de lutte contre la pauvreté afin de pouvoir bénéficier d’un prêt concessionnel au titre de la FRPC, à l’appui de leur programme économique.

En outre, le Kosovo, le Timor oriental, le Libéria et la Sierra Leone ont bénéficié de programmes d’assistance technique pour les aider à renforcer leurs capacités dans les domaines monétaire et budgétaire.

• les programmes spécifiques destinés aux pays en arriérés

Conçue pour résoudre le problème des impayés prolongés envers le FMI, la stratégie de coopération renforcée est en vigueur depuis mai 1990. En 1999-2000, le FMI a continué à en appliquer les trois volets, à savoir prévention (via notamment la surveillance des politiques économiques et l’assistance technique), collaboration renforcée et mesures correctives, pour empêcher l’apparition de nouveaux arriérés et pour aider les pays en situation d’impayés à sortir de l’impasse.

Le volet " collaboration renforcée " est destiné à aider les pays membres à concevoir et à mettre en œuvre les politiques économiques et structurelles requises pour résoudre durablement leurs problèmes de balance des paiements et d’arriérés. Il constitue aussi un cadre dans lequel les pays en arriérés peuvent établir des bases solides dans la mise en œuvre de leurs politiques et le paiement de leurs obligations au FMI. Une mise en œuvre satisfaisante de ce cadre constitue par ailleurs un atout pour la mobilisation des financements bilatéraux et multilatéraux nécessaires pour soutenir les efforts d’ajustement et apurer leurs arriérés, tant vis-à-vis du Fonds que d’autres créanciers.

Créé en 1990, le programme d’accumulation de droits permet aux pays membres éligibles (limités aux onze pays membres qui avaient des arriérés de longue date envers le FMI à la fin de 1989) qui l’ont correctement mis en œuvre pendant une durée déterminée (environ trois ans) de gagner progressivement un certain montant de " droits " à tirage sur le FMI. A l’issue du programme sous surveillance du Fonds, un prêt-relais peut permettre au pays concerné de rembourser ses arriérés dus au FMI et de conclure ensuite un programme " classique ". C’est dans ce cadre que les " droits " acquis pourront être tirés, notamment pour rembourser le prêt-relais.

Parmi les onze pays qui pouvaient se prévaloir du programme d’accumulation de droits, trois pays (Libéria, Somalie, Soudan) sont encore en situation d’arriérés. Pour leur permettre de continuer à bénéficier d’un cadre susceptible de les aider à sortir de cette situation et de rendre possible leur accès à l’initiative d’allègement de la dette des pays les plus pauvres, le Conseil d’administration a décidé de prolonger la stratégie d’accumulation de droits jusqu’à la fin du mois de juin 2001.

1.2.3. Programmes pour les pays émergents

Rôle du FMI en Amérique latine.

Dans le contexte de crise des pays émergents, les pays latino-américains ont eu massivement recours au soutien du FMI et à des plans d’aide internationaux, y compris de manière préventive.

A la suite des crises asiatique, russe puis brésilienne, les pays d’Amérique latine ont pour la plupart accru leur recours au FMI et aux institutions financières internationales en général. A mi-2000, 12 pays sur 20 dans cette zone sont ainsi sous accord avec le FMI pour un total de 22 Mds DTS de prêts (environ 30 Mds$), soit plus du tiers du total des prêts approuvés à cette date (en stock).

Le Brésil a été le principal bénéficiaire de l’aide du FMI (18 Mds $), dans le cadre d’un plan d’aide internationale de 41,5 Mds $ incluant d’importantes contributions de la Banque Mondiale et de la BID (4,5 Mds $ chacune) et des lignes de crédit bilatérales, dont 1,25 Mds $ de la France (décaissée à hauteur de 800 M $ environ). En mai 2000, le Brésil a commencé à rembourser par anticipation ses différents créanciers. Plusieurs pays dont la situation économique s’était dégradée ont également conclu des accords à titre préventif (i.e. sur lesquels ils ne tirent pas) : c’est le cas du Mexique en juillet 1999 (accord de 4,2 Mds $ avec le FMI, partie d’un " programme préventif international " de 24 Mds$), de la Colombie fin 1999 (2,7 Mds $ de crédits FMI sur un plan d’aide international de 6,9 Mds$) ou de l’Argentine début 2000 (crédits du FMI de 7,4 Mds $). Plus récemment (mai 2000), l’Equateur a conclu un accord avec le FMI et les banques multilatérales de développement (2 Mds $ au total) afin de bénéficier d’un soutien international important alors qu’il entreprend la dollarisation de son économie et des réformes structurelles de grande ampleur.

Dans le cadre des programmes conclus avec les institutions financières internationales, les pays d’Amérique latine ont pour la plupart mis en œuvre des politiques macro-économiques rigoureuses, entrepris d’assainir leurs comptes publics et poursuivi leurs politiques de maîtrise de l’inflation. Les indicateurs sur les premiers mois 2000 confirment les effets positifs de ces efforts, en particulier au Mexique et au Brésil, même si des inquiétudes demeurent sur certains pays (en particulier l’Equateur et l’Argentine, où la reprise de l’activité est plus lente que prévu). A ce stade, le FMI prévoit une croissance de 4 % en 2000 pour l’ensemble de la zone. Il maintient une surveillance étroite sur la région, à travers les missions article IV, le suivi des programmes (certains pays sont soumis à des examens tous les deux mois) et maintient un dialogue soutenu avec les pays qui ne sont pas sous programme (Venezuela par exemple).

Enfin, les difficultés rencontrées par de nombreux pays émergents ont suscité une forte réflexion internationale. Plusieurs rapports ont ainsi porté sur le choix du régime de change des pays émergents, sur les perspectives de la dollarisation, notamment en Argentine, ou sur l’évolution des politiques monétaires vers un " ciblage d’inflation " (Brésil, Mexique à terme).

L’action des institutions financières internationales doit désormais se concentrer sur le principal défi qui se pose à l’Amérique latine : l’inégalité du développement et la pauvreté.

A cette fin, la plupart des programmes du FMI incluent un important volet de réformes structurelles, en particulier de réformes fiscales qui permettront d’améliorer la redistribution des revenus et la mise en place d’une protection sociale efficace et bien ciblée (réforme de la sécurité sociale, des retraites), en collaboration avec l’action des banques de développement.

L’accompagnement social des programmes doit désormais être privilégié (en particulier en Amérique latine, l’une des régions les plus inégalitaires au monde), ce qui se traduit notamment par une exigence de maintien du niveau des dépenses sociales dans les plans de réduction du déficit budgétaire encadrés par le FMI. Ceci est en particulier le cas des programmes d’ajustement structurel menés par les pays les plus pauvres d’Amérique latine (Bolivie, Honduras, Nicaragua notamment). Ces pays ont bénéficié ou devraient bénéficier de l’initiative pour les pays pauvres très endettés qui permet un allègement très substantiel de la dette, en contrepartie de leur engagement à poursuivre un effort d’ajustement macro-économique et à mettre en œuvre une véritable stratégie de réduction de la pauvreté.

Le FMI a également été associé à l’action de la communauté financière internationale (banques de développement et Etats) dans les cas de catastrophes naturelles, en mettant en place des crédits d’urgence (montants exceptionnels, décaissement rapide), par exemple en faveur du Honduras et du Nicaragua à la suite du passage du cyclone Mitch.

A la fin 1999, 7 pays asiatiques étaient sous accord FMI pour un montant total de 26 Mds DTS, soit 47 % du total des prêts approuvés à cette date. Avec la crise asiatique, les pays du sud est asiatique (Corée, Indonésie Thaïlande, Philippines) ont conclu des accords avec le FMI. Le Pakistan et le Cambodge bénéficient par ailleurs d’une facilité d’ajustement structurel renforcée (devenue facilité pour la croissance et la réduction de la pauvreté).

Les programmes mis en œuvre par le FMI dans les pays touchés par la crise asiatique comportaient un double volet : ajustement macro-économique et réformes permettant de s’attaquer aux faiblesses structurelles de l’économie.

Les plans d’aide mis en œuvre sous l’égide du FMI ont dans ce cadre représenté des montants très élevés, témoignant de l’ampleur de la crise mais aussi de la détermination de la communauté financière internationale à aider les pays touchés à sortir de la crise le plus rapidement possible.

Les engagements d’aide ont atteint près de 118 Mds USD (dont 54,7 Mds USD à titre bilatéral). L’aide promise n’a pas été décaissée en totalité, soit en raison du redressement plus rapide que prévu initialement des économies concernées, soit de l’insuffisante capacité d’absorption dans des conditions satisfaisantes des pays bénéficiaires.

(1) Inclut l’aide engagée depuis juillet 1998.

Le rétablissement des équilibres macro-économique a été rapide mais beaucoup de progrès restent à accomplir en matière de réformes structurelles pour retrouver la voie d’une croissance soutenable.

L’intervention massive de la communauté internationale a permis de rétablir les comptes extérieurs en 1998, ce qui a aidé à la stabilisation des taux de change et à une détente progressive des taux d’intérêt qui ont retrouvé des niveaux inférieurs à ceux d’avant crise (sauf en Indonésie) dès le début 1999. Les pays en crise ont renoué avec la croissance en 1999 selon une séquence identique mais avec un calendrier et une ampleur variables. Le moteur initial de la reprise constitué par le commerce extérieur, grâce notamment à un nouveau cycle ascendant dans le secteur de l’électronique et à un raffermissement du yen, a été relayé, début 1999, par le fort rebond de la consommation résultant du retour de la confiance et de l’effet de richesse lié à la hausse des indices boursiers. Ensuite, l’arrêt du déstockage et la reprise des investissements ont consolidé, dès 1999, le socle de la croissance. La consolidation de cette reprise repose en premier lieu sur la conduite de politiques macro-économiques adaptées et la poursuite de l’assainissement des secteurs financiers.

Dans ces conditions, à l’exception de l’Indonésie, qui continue de recourir à l’aide internationale (elle a conclu un nouvel accord élargi de crédit d’un montant de 5 Mds USD sur trois ans le 4 février 2000), les autres pays touchés par la crise n’ont plus eu recours aux financements du FMI, dès septembre 1999. La Corée a remboursé au FMI par anticipation, en septembre 1999, la totalité des prêts (13,6 Mds USD) accordés au titre de la facilité de réserve supplémentaire alors que 6,3 Mds USD restent à rembourser au titre de son crédit de réserve à long terme. La Thaïlande a annoncé, dès fin septembre 1999, qu’elle ne tirerait plus ni sur l’accord FMI, ni sur les lignes bilatérales. L’accord thaïlandais est arrivé à expiration le 19 juin 2000.

Les réformes structurelles ont été menées selon trois axes principaux.

• la modernisation du cadre juridique : la crise asiatique a montré la nécessité pour une économie moderne de disposer d’un cadre juridique et judiciaire performant. La restructuration de la dette des entreprises privées dans les pays touchés par la crise asiatique a ainsi été retardée par la nécessité de mettre en place ou d’améliorer le cadre juridique (loi sur les faillites, sur la saisie des biens hypothèques, création de tribunaux de commerce). En outre, faute de formation des membres des tribunaux de commerce et faute d’impartialité suffisante, son application reste souvent difficile. Ainsi, en Indonésie, la réforme du droit de la faillite a été suivie de peu d’effets, la jurisprudence développée par les tribunaux de commerce s’étant révélée systématiquement défavorable à ce jour aux intérêts des créanciers.
• l’amélioration des " filets de protection sociale " : une attention particulière a été apportée au partage du fardeau de l’ajustement en cours, avec une forte attention à protéger au maximum les populations les plus vulnérables. Les catégories sociales les moins favorisées ont souffert de l’accroissement du chômage et de la baisse des salaires réels et les dispositifs de protection sociale existants se sont révélés insuffisants pour amortir les effets sociaux de la crise et permettre aux finances publiques de jouer un rôle contra cyclique. Depuis la stabilisation financière, le développement de tels dispositifs de protection sociale est ainsi un des principaux objectifs du dialogue et des programmes du FMI et de la Banque mondiale dans ces pays. Une attention particulière est portée dans ce contexte au ciblage des " filets de protection sociale ", qui s’appuient sur une connaissance renforcée des déterminants de la pauvreté et une identification beaucoup plus précise des populations les plus vulnérables (cf. notamment les clivages zones urbaines / zones rurales).
• la restructuration des secteurs financiers : des progrès ont été effectués dans l’assainissement du stock des mauvaises créances (recapitalisation des banques jugées solvables, traitement des mauvaises créances) et dans la mise aux normes internationales de la réglementation prudentielle. Toutefois, le coût de la restructuration sera extrêmement élevé, les démarches adoptées en Corée, Indonésie et Malaisie reposant sur un engagement public important pour garantir les dépôts, pour recapitaliser les banques, ou pour récupérer une partie des pertes liées à la cession d’actifs non performants. Ceci s’est traduit par une augmentation des déficits budgétaires et un accroissement de l’endettement public. Par ailleurs, la restructuration des secteurs bancaires est intimement liée à la résolution de la question de la dette des entreprises privées (et en Corée, à la restructuration des chaebols), qui avance beaucoup plus lentement. Un des effets positifs de cette restructuration est le développement des marchés obligataires domestiques et la mise en place d’un système bancaire davantage capable de jouer leur rôle dans le financement, mais aussi dans l’évaluation, des entreprises.

Le FMI n’a pas nié que le resserrement budgétaire mis en place au début de la crise asiatique avait eu un impact défavorable sur certaines catégories de population (cf. encadré sur l’évaluation au FMI). Il a d’ailleurs recommandé de relâcher la contrainte budgétaire dès que les conditions l’ont permis, afin d’accroître les ressources budgétaires dédiées aux dépenses sociales. Au-delà du débat d’experts, qui a été légitimement très nourri, sur les choix de recommandations de politique économique, budgétaire et monétaire, le " policy mix " recommandé par les actionnaires du FMI a évolué dans le temps, en fonction des priorités du moment. La France a pleinement participé, au FMI comme dans le cadre du G7, à ce processus. Dans un premier temps, la priorité est allée à la stabilisation du taux de change et de l’inflation et à la reconstitution des équilibres externes pour restaurer la confiance et mettre fin à la fuite des capitaux, ce qui impliquait une politique monétaire très restrictive et une politique budgétaire maîtrisée. Dans un second temps, face à une récession économique dont l’ampleur réelle a été sous estimée par tous les observateurs, en raison, notamment, de l’importance des échanges commerciaux intra zone, la politique économique a été orientée vers la stimulation de l’activité et la lutte contre les conséquences sociales de la crise.

La plupart des pays de la zone qui entretiennent aujourd’hui des relations avec le FMI –que ce soit sous forme de la poursuite de soutien financier, d’assistance technique ou bien d’un dialogue au titre des politiques économiques- ont mis en œuvre un plan d’ajustement structurel dans le début des années 1990 à la suite de crises d’endettement (Maroc, Algérie, Tunisie, Egypte, Jordanie). Les programmes, s’appuyant notamment sur des concours complémentaires de la Banque Mondiale, ont été destinés essentiellement à soulager l’effort de remboursement des pays –notamment en permettant un traitement de la dette en Club de Paris- pendant une période de consolidation fiscale et de mise en œuvre de quelques réformes structurelles dans des économies peu ouvertes et marquées par le poids du secteur public. Les efforts de réforme ont porté sur les cadres juridiques et réglementaires destinés à promouvoir l’initiative privée, le renforcement du contrôle bancaire et l’incitation à la mise en œuvre de vastes programmes de privatisations, qui n’ont cependant pas toujours rencontré le succès escompté. Le Yémen, pays plus pauvre dont la stabilisation politique est encore récente, est entré dans ce schéma de soutien à l’ajustement structurel depuis 1996.

Enfin, pour des pays peu tournés vers la communauté financière internationale, les relations avec le FMI de certains pays peuvent devenir des signaux de leur volonté d’ouverture. Ainsi, l’octroi d’une Facilité de financement compensatoire pour imprévus (FFCI) en faveur de l’Algérie a marqué la volonté de soutien des pays du G7 à la réintégration de ce pays au sein de la communauté financière internationale, après les difficultés rencontrées en 1998. La présentation d’une demande d’octroi de FFCI par l’Iran en mars 1999, à laquelle les autorités n’ont finalement pas donné suite, avait revêtu une dimension comparable.

A l’exception de l’Arménie, du Biélorussie et de la Georgie, tous les pays de la CEI bénéficient d’un accord avec le FMI. Au 31 janvier 2000, le montant total approuvé par le FMI pour des programmes en faveur des pays de la CEI représentait 8,2 Mds USD, dont environ la moitié (54 %) pour la Russie et le tiers (32 %) pour l’Ukraine. Le montant total des programmes approuvés pour la CEI représente 10 % des montants totaux approuvés par le FMI.

Le Fonds Monétaire International est le premier bailleur de fonds de la Russie. En juillet 1999 un accord de précaution de 17 mois et d’un montant de 4,6 Mds $ a été approuvé et la première tranche a été déboursée. Depuis lors, l’examen des versements est suspendu compte tenu de la non observation de cinq critères structurels prévus dans le programme. La Russie souhaite cependant reprendre ses relations avec le FMI et ainsi bénéficier d’un nouvel accord d’ici l’automne pour soutenir son programme économique.

En effet, peu d’avancées ont été enregistrées en ce qui concerne les réformes structurelles en 1999, notamment dans le secteur bancaire. Si la Banque centrale a su après la crise maintenir la continuité des opérations bancaires et du système des paiements, la restructuration microéconomique du secteur a été lente et chaotique et s’est réduite à maintenir la politique de retrait de licence des petits établissements devenus insolvables - le nombre total de banques passant de 1476 fin 1998 à 1349 un an plus tard - et à confier à l’ARCO (Agence pour la restructuration des organismes de crédit) la direction des opérations de restructuration et de recapitalisation ciblées. Dans l’ensemble, le paysage bancaire actuel est peu différent de celui engendré par la crise : il est caractérisé par la prépondérance de la Sberbank, par un léger affaiblissement de la place moscovite face aux établissements régionaux et par la présence, timide mais solide, des filiales de banques étrangères.

La France a apporté son soutien aux programmes conclus par la Russie, en mettant un accent croissant sur la nécessité d’approfondir les réformes structurelles, notamment dans le contexte d’une conjoncture internationale favorable (hausse du prix des matières premières) . Aucun programme de redressement économique durable ne portera pleinement ses fruits dans ce pays sans une mise en œuvre de réformes structurelles de grande envergure. C’est tout le sens de l’initiative prise au printemps 2000 par le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie et le ministre des affaires étrangères auprès de leurs partenaires du G7 et de l’Union européenne. Tirant les leçons des performances mitigées en matière de réforme en Russie, la France a ainsi pris position sur les conditions préalables indispensables à la reprise du soutien de la communauté financière internationale à ce pays. En effet, la nécessité d’une nouvelle approche de la coopération avec la Russie a été suggérée par les deux Ministres, en précisant que la priorité est la construction et le renforcement de structures étatiques et d’un cadre juridique adaptés à une économie et à une société moderne : établissement d’un système judiciaire cohérent, respecté et efficace, notamment pour la lutte contre la corruption et le blanchiment d’argent, restructuration du système bancaire ; adoption d’un statut fiable et unique de la propriété foncière ; refonte du système fiscal ; règles apportant aux investissements, notamment extérieurs, des garanties juridiques et de stabilité ; effectivité du système douanier ; système efficace de protection sanitaire et sociale. Néanmoins, cette priorité donnée aux réformes structurelles ne doit pas conduire la communauté internationale à relâcher la conditionnalité macro-économique de l’aide à la Russie. La soumission de l’Etat à une véritable contrainte budgétaire reste un élément décisif pour éviter qu’une partie substantielle de l’économie ne continue à échapper grâce à des artifices (troc, arriérés budgétaires ou d’impôts, économie parallèle…) à une logique financière transparente. Ainsi, l’amélioration constatée des recettes doit se combiner à présent avec, d’une part, une réforme fiscale d’envergure, d’autre part, un effort soutenu de rationalisation des dépenses publiques. En définitive, l’intérêt de l’Europe commande une coopération active avec la Russie.

Le gouvernement russe a approuvé le 28 juin 2000 un programme économique et social à long terme accompagné d’un calendrier de mesures pour les années 2000-2001. Ce programme va dans la bonne direction, et les discussions doivent se poursuivre avec le FMI, notamment sur le calendrier de mise en œuvre de ces réformes, principalement afin que se développe un contexte favorable aux investissements: réforme fiscale (en cours d’examen à la Douma, prévoyant des baisses d’impôts sur les entreprises), amélioration de la transparence, de la bonne gouvernance et de l’environnement juridique des entreprises, harmonisation de la législation et de son application sur l’ensemble du territoire, restructurations industrielles et privatisations.

L’Ukraine a bénéficié de plusieurs accords du FMI depuis 1994. Le déroulement de ces accords, et notamment des accords de confirmation conclus en 1995, 1996 et 1997, a été difficile en raison de la lenteur des réformes. Face à la menace de déstabilisation financière de l’Ukraine, le FMI a toutefois conclu en septembre 1998 une facilité élargie d’un montant de 2,6 Mds USD, suspendue ensuite en raison d’un manque de discipline budgétaire dû au contexte électoral et d’une insuffisance de réformes structurelles dans le domaine du contrôle des changes et du secteur de l’énergie. L’Ukraine a bénéficié d’un nouveau tirage sur sa Facilité élargie en septembre 1999 (il reste donc 1666 MUSD à tirer sur le programme), mais les décaissements ont de nouveau été suspendus depuis lors, leur reprise étant conditionnée à la mise en œuvre des réformes structurelles. Par ailleurs, le FMI a découvert que les autorités ukrainiennes avaient surévalué le montant des réserves, ce qui a permis des décaissements en réalité injustifiés. Le FMI a diligenté des audits relatifs à la gestion des réserves de change de la Banque centrale en 1997 et 1998. Les résultats du premier audit ont été publiés le 4 mai dernier. L’audit complémentaire a été rendu public début juillet et les versements ne pourront être repris qu’une fois les leçons de ces investigations tirées, si les performances de l’Ukraine en matière de stabilisation et de réformes structurelles le justifient.

D’après ce premier rapport, le montant surévalué de réserves a progressé de 391 M$ en septembre 1997 à 713 M$ en décembre 1997. Trois déboursements du FMI n’auraient pas été possibles sans ces surévaluations, l’excédent des versements se montant à 145 M DTS (environ 200 M$) . Cependant, le rapport ne fournit pas la preuve qu’au-delà des fausses déclarations, des malversations aient été commises. Il faut noter toutefois que toutes les banques étrangères n’ont pas confirmé les transactions communiquées par la Banque d’Ukraine. Comme indiqué précédemment, le FMI a adopté en Ukraine une approche identique à celle suivie pour la Russie, en faisant procéder à des audits indépendants de la gestion des réserves de change, qui ont mis en lumière des pratiques similaires à celles rencontrées en Russie.

Les pays du Caucase bénéficient également du soutien du FMI. Les autorités arméniennes discutent actuellement des modalités de coopération avec le FMI, qui envisage la mise en œuvre d’une facilité de réduction de la pauvreté et de croissance. Compte tenu de la crise russe et de la baisse des cours des matières premières, l’Azerbaïdjan bénéficie aussi depuis janvier 1999 d’une facilité compensatrice (CCFF) d’un montant de 80 MUSD. Enfin, des discussions sont en cours depuis l’automne 1999 en vue de la signature d’un nouveau programme avec le FMI pour la Georgie, alors que tout accord est suspendu avec le Biélorussie (le FMI appelle à une plus grande indépendance de la Banque centrale, et à une réduction des prêts administrés au secteur agricole, tout en s’inquiétant du peu d’avancées dans le domaine des réformes structurelles).

Le FMI a également soutenu le processus de transition dans la plupart des pays d’Asie centrale. Le Kazakhstan, le Kirghizistan et la Mongolie ont respectivement bénéficié de facilités d’ajustement structurel renforcé (FASR) d’un montant de 450 MUSD, 100 MUSD et 45MUSD. La Moldavie a bénéficié depuis son indépendance de six accords avec le FMI (encours de 207 MUSD en 1999).

Le FMI a poursuivi son action dans les pays d’Europe centrale et orientale candidats à l’adhésion à l’Union européenne en conservant ses deux principaux axes d’intervention, à savoir, l’aide au financement de la transition économique de ces pays et le soutien à certaines économies dans un contexte international agité. L’importance relative de ces objectifs a varié dans le temps et selon les pays de la zone reflétant des dynamiques économiques diverses.

Un rôle de conseil et d’accompagnement

Après une première phase de la transition initiée au début des années 1990, il convient de constater que les pays les plus importants (et/ou développés) économiquement ne font plus appel à un programme du Fonds. Il s’agit de la Slovénie (depuis son indépendance), de la République tchèque (depuis 1994), de la Pologne (depuis 1995), de la Slovaquie (depuis 1996) et de la Hongrie (le dernier accord de confirmation de 1996 n’ayant pas conduit à des versements). Ces pays continuent de s’appuyer à des degrés divers sur l’expertise et l’assistance technique du Fonds pour poursuivre leur développement et la transformation de leur économie. La situation de quatre de ces pays a été au demeurant jugée suffisamment saine pour leur permettre de participer au financement des interventions du Fonds. Il s’agit de la Hongrie de la Pologne, de la République tchèque et de la Slovénie.

Il faut ensuite distinguer le cas des trois pays baltes. Ces pays ont chacun bénéficié en 1993 d’une facilité de transformation systémique. Depuis cette époque l’Estonie et la Lettonie recherchent systématiquement l’établissement d’un accord de confirmation avec les autorités du fonds, accord que l’on peut qualifier de précaution dans le sens qu’il permet à ces pays de bénéficier de l’attentif soutien des services du Fonds dans la définition de leur programme économique et qu’aucun tirage n’est effectué sur les lignes de crédits qui leur sont accordées. A l’occasion de la crise russe, ces pays, du fait de leurs rapports économiques toujours importants avec la zone CEI, ont connu un net ralentissement de leur économie. On peut estimer que la poursuite de leurs relations étroites et confiantes avec le FMI a contribué à amortir les réactions des marchés à ce choc, même si on a pu constater quelques légères tensions dans la définition de leur programme économique en amont du renouvellement des accords de confirmation en décembre 1999 pour la Lettonie et en mars 2000 pour l’Estonie. Ce schéma est largement applicable à la Lituanie, à ceci près que ce pays a bénéficié en sus d’une facilité de crédit élargie en 1994 et que, depuis 1997, il n’était plus sous programme avec le Fonds. Toutefois, dans le prolongement de la crise russe, un accord de confirmation a été négocié et approuvé en mars 2000, les autorités lituaniennes ayant souligné qu’il s’agissait là aussi d’un accord de précaution.

Un rôle d’intervention dans le règlement de crises macroéconomiques

Enfin, depuis 1997, en réponse à un contexte de crise macroéconomique en Bulgarie et en Roumanie, l’essentiel des financements destinés à la région par le Fonds est consacré à ces deux pays. La Bulgarie, qui a connu une crise importante au tournant de l’année 1996, a bénéficié en 1997 d’une facilité de financement compensatoire et pour imprévu et d’un accord de confirmation puis, en 1998, d’une facilité élargie de crédit sur 3 ans. L’important soutien du Fonds, avec le progrès des réformes et la mobilisation de la Communauté internationale, a été un élément clé de la stabilisation économique de ce pays qui a pu traverser ainsi les épreuves successives de la crise en Russie et au Kosovo. S’agissant de la Roumanie, les relations avec le Fonds sont beaucoup plus difficiles, plusieurs programmes ayant été de fait interrompus. A l’été 1999, grâce au soutien déterminant de la France, qui estimait indispensable de concilier les objectifs de soutien à la mise en place de réformes structurelles (restructuration des grandes entreprises, en particulier) et d’implication adéquate du secteur privé, le Fonds a pu mettre en place un nouvel accord de confirmation. Les choix roumains divergent, en ce qui concerne le financement de la balance des paiements, de ceux du programme agréé. Ceci a conduit à une suspension des versements prévus et à un gel des contributions des autres institutions (Banque Mondiale, Union européenne). Un accord au printemps 2000, sur les objectifs poursuivis par la Roumanie a permis au Fonds de renouveler son soutien à la Roumanie avec un programme qui se poursuivra jusqu’à février 2001.

Ainsi, l’action du Fonds au profit des pays qui négocient leur adhésion à l’Union européenne a été globalement très positive. Elle a pu s’appuyer sur la dynamique de l’élargissement qui a permis de construire un consensus fort dans ces pays sur la nécessité de mettre en œuvre de profonds programmes de réformes.

L’intervention du FMI en Turquie est importante alors que ce pays vient de se voir reconnaître le statut de candidat à l’Union européenne

Avec 3,9 Mds $ approuvés au 22 décembre 1999, l’encours de la Turquie est de loin de le plus important de la zone.

Cas particuliers, les programmes octroyés par la FMI à la Turquie depuis 1984 ont tenté de proposer un cadre de réformes visant à résoudre les déséquilibres de la gestion de la politique monétaire de ce pays évoluant selon des cycles courts de croissance dans un contexte de forte inflation. Le dernier programme, approuvé en décembre 1999, marque une rupture avec les programmes passés, à la fois dans son caractère ambitieux (volonté de progresser sur tous les fronts simultanément) et dans le degré d’engagement des autorités (qui sont d’ores et déjà en avance sur le programme des privatisations par exemple). Ce programme soutient un effort de désinflation, portant sur trois ans, qui repose principalement sur un ajustement budgétaire significatif, sur la poursuite des réformes structurelles (réforme de la sécurité sociale et des subventions agricoles notamment) et sur la mise en place d’un " crawling peg " sur un panier euro/dollar prenant en compte des anticipations d’inflation sur un an. Les programmes en faveur de la Turquie ont constitué un élément de crédibilisation de la politique économique de stabilisation menée par la Turquie et ont constitué la clé de la poursuite de l’accès de la Turquie aux marchés de capitaux à des conditions acceptables.

1.2.4. Assistance technique et renforcement des capacités

L’assistance technique est fournie à la demande des pays membres, dans des domaines très variés (budgétaire, monétaire, fiscal, statistique, juridique, technologies de l’information, etc.). Les domaines budgétaire et monétaire ont concentré près de 70% des ressources de l’assistance technique. Toutefois, des demandes d’assistance technique nouvelles sont apparues en 2000, liées aux initiatives du FMI relatives au renforcement de l’architecture du système monétaire international (cf. point 1.4.6). Ces avancées nécessitent en effet des formations spécifiques, notamment dans le domaine des statistiques macroéconomiques.

Outre les ressources propres qu’il consacre à l’assistance technique et à la formation, le FMI gère également des ressources fournies par plusieurs donateurs bilatéraux et multilatéraux (fonds fiduciaires). En 2000, le financement externe a atteint 30% des ressources du FMI dédiées à l’assistance technique et à la formation.

Le Conseil d’administration a procédé à une revue de l’assistance technique en juin 1999, en vue de rendre ces programmes plus efficaces. D’une manière générale, le Conseil d’administration s’est montré favorable à une meilleure intégration de l’assistance technique dans le cadre global de politique économique du pays bénéficiaire. Il a également souligné la nécessité d’améliorer la procédure de sélection des experts ainsi que le suivi de la mise en œuvre par le pays bénéficiaire des recommandations de l’assistance technique. En outre, il a mis l’accent sur la nécessité de mener des évaluations régulières, y compris des évaluations indépendantes sur une base périodique.

Le FMI s’efforce de mieux intégrer l’assistance technique à ses activités de surveillance et à ses programmes, en encourageant les pays à identifier leurs priorités et besoins en matière d’assistance technique avant que des difficultés n’émergent. S’agissant du lien avec la surveillance, le FMI mène actuellement deux expériences-pilotes visant à : (i) inclure des consultations " Assistance technique " dans le cadre des missions article IV ; (ii) préparer des " Plans d’action Coopération Technique " à moyen terme, pour aider les pays qui rencontrent des difficultés à mettre en œuvre les programmes de réforme économique et financière, à cause de la faiblesse de leurs capacités institutionnelles. Ces exercices sont menés par les services du FMI et les autorités nationales, en s’assurant de la coopération active et de l’appui des autres donateurs

Le FMI a publié en mars 2000, sur son site Internet, un communiqué sur les objectifs et le cadre opérationnel de l’assistance technique afin de mieux faire connaître les politiques développées dans ce domaine.

1.3. Réforme du système monétaire et financier international : l’action du Gouvernement en 1999/2000, et les orientations pour 2000/2001.

La réforme du système monétaire et financier international est au cœur des débats depuis les crises survenues en Asie en 1997 et 1998, puis en Russie et en Amérique latine en 1998 et 1999. La communauté financière internationale, principalement sous l’impulsion du G7, a élaboré un agenda de réformes ambitieuses visant à éviter que de telles crises ne se reproduisent à l’avenir ou, à tout le moins, à en limiter l’impact potentiel.

Au-delà de la réponse conjoncturelle que les autorités économiques ont dû apporter, notamment en termes de politique monétaire aux Etats-Unis et en Europe, il en effet apparu évident que les structures du système financier international devaient être renforcées et adaptées.

• La réforme du système monétaire et financier international s’est ainsi organisée autour de plusieurs volets complémentaires :

•le renforcement du gouvernement des institutions financières internationales, afin de leur donner toute la légitimité et la représentativité nécessaires à l’exercice de leurs missions ;

•l’amélioration du fonctionnement des marchés financiers, par l’accroissement de la transparence des opérations et par une régulation renforcée ;

•un nouvel accent mis sur la prévention, première ligne de défense contre les crises financières, et la mise en place d’un cadre de réponse aux crises financières, s’appuyant notamment sur une participation accrue des créanciers privés à l’effort de financement ;

•l’amélioration de la capacité d’action du FMI tant en termes de volumes financiers que de nature de l’assistance fournie, dans un contexte marqué par le débat lancé par la publication du rapport de la commission Meltzer en mars 2000 ;

•la prise en compte des questions relatives à la " bonne gouvernance ", et notamment à la lutte contre la corruption et à la bonne utilisation des ressources du Fonds ;

•l’amorce d’une réflexion sur la représentation de ses actionnaires au sein du FMI, la libéralisation financière ordonnée et les régimes de change.

• Le Gouvernement français a promu au sein du G7, du FMI et des autres enceintes monétaires et financières internationales des positions inspirées par les principes suivants :

• renforcer la légitimité et la responsabilité politique des institutions de Bretton-Woods, dans le contexte actuel de multiplication de fora nouveaux (G20, Forum de Stabilité Financière) ;
• renforcer la solidité des marchés financiers, en demandant à tous les acteurs (secteur public, secteur privé, institutions financières internationales) des efforts de transparence équitablement partagés et complémentaires ;
• renforcer le cadre de prévention et de gestion des crises financières, notamment par le renforcement du rôle des codes et normes en matière économique et financière internationalement reconnus et par une implication financière du secteur privé plus systématique dans la résolution de ces crises ;
• optimiser le soutien financier du FMI, en adaptant ses facilités de prêts aux évolutions d’un système financier mondialisé mais aussi aux besoins de tous ses membres ;
• placer la " gouvernance " au centre des missions des institutions financières internationales et notamment du FMI ;
• mieux conseiller les pays émergents dans leurs choix monétaires et financiers stratégiques, notamment en matière de régime de changes ou d’ouverture financière.

1.3.1. Transparence, responsabilité et légitimité du Fonds.

Gouvernement politique du FMI - aspects institutionnels de la réforme du système monétaire et financier international.

La légitimité du FMI, ancrée dans ses Statuts élaborés et approuvés à Bretton-Woods en 1944, impose que les Etats-actionnaires, à travers leurs gouvernements respectifs, s’impliquent directement dans les grandes orientations et le fonctionnement du Fonds. Ceci est vrai pour les pays industrialisés, créanciers du FMI, qui doivent s’assurer que leurs contributions sont utilisées à bon escient, mais aussi pour les pays emprunteurs qui doivent totalement s’approprier les programmes d’ajustement négociés avec le Fonds. En conséquence le Gouvernement français a toujours œuvré pour que le gouvernement politique du FMI soit renforcé, c’est-à-dire pour qu’en pratique les Gouverneurs du Fonds, c’est-à-dire les ministres des Finances et les Gouverneurs de Banque centrales s’impliquent réellement dans les décisions stratégiques de l’institution, afin d’orienter les travaux du Conseil d’administration.

La France a donc proposé en 1998 à ses partenaires de l’UE et du G7 que le Comité intérimaire soit transformé en " Collège " (" Council " en anglais) comme cela est prévu dans les Statuts. Ce Collège de niveau ministériel aurait en effet un pouvoir décisionnel très supérieur à une instance consultative comme le Comité intérimaire, et constituerait un véritable " conseil international des ministres des finances ", instance politique d’orientation et de décision du FMI.

Face à d’importantes réticences, notamment celles de pays soucieux de ne pas apparaître comme renforçant le rôle du FMI, le Gouvernement français a obtenu l’instauration via une résolution du Conseil des Gouverneurs en septembre 1999 du " Comité monétaire et financier international " (CMFI).

Trois évolutions différencient le CMFI de son prédécesseur, le Comité intérimaire :

• c’est un Comité permanent : la réunion des Gouverneurs du FMI en format restreint est donc pérennisée afin de donner les grandes orientations politiques au FMI, que reflète son Communiqué semestriel ;
• c’est un Comité au mandat élargi aux questions financières, le Comité intérimaire n’étant à l’origine mandaté que pour les questions monétaires. Le CMFI a désormais la légitimité pour traiter des questions financières, par exemple concernant la mise en œuvre des codes et standards économiques et financiers internationaux ;
• c’est un Comité aux liens plus étroits avec les gouvernements. Ceci se traduit notamment par la préparation au niveau des " suppléants " de la réunion des ministres, autrement dit par des hauts fonctionnaires des gouvernements des Etats-membres. Ceci permet d’assurer que les orientations politiques des Ministres sont mieux reflétées et que les gouvernements sont pleinement investis dans le processus d’orientation

Le CMFI s’est réuni pour la première fois le 16 avril dernier à Washington, en marge des réunions de printemps du FMI et de la Banque mondiale. Il se réunit, comme aurapavant le Comité intérimaire, deux fois par an en marge des réunions de printemps et des Assemblées d’automne. Il est actuellement présidé par le Chancelier de l’Echiquier britannique, Gordon Brown.

Ces évolutions traduisent un progrès, mais doivent encore être poursuivies et approfondies pour assurer pleinement la légitimité politique du FMI. Le gouvernement français continuera à plaider pour un renforcement du gouvernement politique du FMI.

Parallèlement à la création du CMFI, le " G20 ", instance de dialogue informelle associant pays du G7 et grands pays émergents, a également été lancé par le G7 en septembre 1999. Ce nouveau groupement, à vocation informelle, a pour objectif de faciliter les consensus politiques au niveau ministériel sur les grands sujets monétaires et financiers internationaux. Il est clairement ancré dans les institutions de Bretton-Woods, comme le Gouvernement français l’avait demandé, afin d’assurer la cohérence et l’efficacité des différentes enceintes internationales. La participation de quatre représentants des institutions financières internationales (cf. encadré ci-dessous) en témoigne. L’Europe y est fortement représentée, les présidents de la BCE et de l’Ecofin y étant également invités. Le G20 se réunit une fois par an au niveau ministériel (la première réunion de ce type a eu lieu le 16 décembre 1999 à Berlin, la prochaine aura lieu à Montréal le 25 octobre 2000). Il est actuellement présidé par le Ministre des Finances canadien, Paul Martin pour 2 ans.

Les critiques extérieures, notamment sous l’impulsion des Organisations non gouvernementales, ont fréquemment souligné l’insuffisante attention portée à l’évaluation de l’impact des interventions du FMI. Celui-ci a donc décidé de développer les procédures d’audit et d’évaluation indépendantes. Ces procédures ont pour objet de renforcer l’efficacité de l’action du FMI et faire évoluer son mode de fonctionnement.

Le principe de la création d’une unité d’évaluation indépendante (ou bureau d’évaluation indépendant) a été approuvée à l’occasion des récentes réunions de printemps (cf. Communiqué du CMFI du 16 avril 2000). A la demande explicite du Ministre français de l’économie, des finances et de l’industrie, les travaux de cette unité feront l’objet de rapports au Conseil d’administration mais aussi au CMFI et ainsi renforceront la légitimité de l’institution tout en assurant l’impulsion politique nécessaire à la mise en œuvre des leçons tirées de l’évaluation.

La crise asiatique a révélé des faiblesses importantes en matière de transparence économique et financière. Tous les acteurs sur les marchés financiers internationaux sont concernés :

• le secteur public, dont un des rôles est de garantir, voire de fournir aux marchés l’accès aux données financières nécessaires à l’évaluation des risques par les investisseurs ;
• le secteur privé, parfois insuffisamment transparent (cf. infra) et peu incité à utiliser à bon escient l’information disponible ;
• les institutions financières internationales elles-mêmes, qui ont un rôle à jouer non seulement pour donner l’exemple, mais aussi pour renforcer la transparence du système financier international dans son ensemble par des incitations appropriées.

Le FMI a effectué des progrès très significatifs dans ce domaine, ce qui est non seulement un facteur de renforcement du système financier mondial mais aussi d’amélioration de sa crédibilité et de sa légitimité. Les délibérations du Conseil d’administration font désormais quasi-systématiquement l’objet de " Notes d’information au Public " (NIP), notamment pour ce qui concerne les examens " Article IV " (taux de publication de 80%). En outre, plus de 60 pays ont participé à l’expérience-pilote de publication des rapports Article IV. Le FMI communique régulièrement sur la situation de liquidité de l’institution, et sur les prévisions d’utilisation des ressources de ses membres (publication du plan de transactions financières, ex " budget opérationnel "). De nombreux documents de politique économique sont désormais publiés pour expliquer les choix du FMI en matière de surveillance et de programmes : le rapport sur la gestion de la crise asiatique paru en 1998 est emblématique à cet égard. Le programme du Conseil d’administration, ainsi que de nombreux autres documents (études techniques, etc.), sont également publiés. Le site Internet du Fonds s’est en conséquence considérablement étoffé au cours des dernières années.

Au total, le Fonds est aujourd’hui bien plus ouvert sur le monde extérieur qu’il ne l’était en 1997.

Le Gouvernement français plaide pour le renforcement de la transparence des différents acteurs économiques et financiers internationaux. Il est à la fois normal et sain que les citoyens soient informés des décisions des gouvernements et des institutions internationales et, d’un point de vue économique, la transparence est une condition sine qua non du bon fonctionnement des marchés financiers. L’opacité de certaines institutions publiques, par exemple de certaines banques centrales en Asie ou en Europe de l’Est en matière de gestion des réserves de change en 1997 et 1998, a souvent été un facteur aggravant des crises financières.

Ce fort soutien du Gouvernement français à la transparence s’accompagne d’une attention à trois objectifs :

• le renforcement de la transparence publique (y compris des institutions financières internationales), doit aussi s’accompagner d’un effort similaire de la part du secteur privé, notamment des institutions financières à fort effet de levier financier (" hedge funds "). Les recommandations du Forum de stabilité financière (FSF) soutenues par le G7 en avril constituent un premier pas important en ce sens : il convient désormais de s’assurer de leur mise en œuvre concrète (cf. infra) ;
• la transparence des institutions financières doit préserver les bonnes relations avec les Etats-membres pour que les pays continuent à fournir avec franchise les données requises par le Fonds.

Pour cette raison, lors du débat au Conseil d’administration début 1999 sur le lancement de l’expérience-pilote de publication des rapports de surveillance Article IV, la France a rappelé que cette démarche devrait préserver une surveillance de qualité, indispensable à la prévention des crises. La France a ainsi accepté la publication du rapport Article IV la concernant. Les prochaines discussions sur le bilan de l’expérience-pilote devront permettre d’en tirer pleinement les leçons pour renforcer à la fois la transparence et la qualité de la surveillance.

• le renforcement de la capacité dans le domaine statistique pour aider les pays à s’aligner sur des normes telles que la NSDD, devra être mené, ce qui peut exiger des ressources en assistance technique.
• Le Gouvernement français continuera naturellement de soutenir le renforcement de la transparence du Fonds. Outre la publication en 1999 du rapport " Article IV " sur la France , celle-ci également décidé d’élaborer un ROSC (Report on Observance of Standards and Codes), qui sera publié. Elle a enfin soutenu le principe de la publication du rapport " Article IV " sur la zone euro, publié une première fois en 1999.

Pour l’exercice 1999/2000, le Gouvernement français continuera d’œuvrer dans le même sens, et fondera sa position sur les éléments suivants :

• lors du bilan qui sera effectué sur l’expérience-pilote en août par le Conseil d’administration, notre Administrateur approuvera le principe de la publication volontaire des rapports Article IV. Il s’assurera cependant qu’un certain nombre de conditions méthodologiques seront effectivement prises en compte, notamment : (i) la suppression des éléments financiers sensibles, susceptibles d’avoir des effets négatifs sur les marchés ; (ii) la présentation du rapport comme document des services, éventuellement repris sur certains points par le Conseil d’administration (ceci signifie que le rapport doit clairement indiquer que les opinions exprimées sont celles des services, et non du FMI lui-même).

•Les avancées sur la publication des rapports " article IV " susciteront probablement un débat au cours des prochains mois sur la publication des rapports " programme ", qui forment la base des discussions au Conseil d’administration sur les programmes de redressement économique soutenus financièrement par l’institution. Ces documents des services contiennent des informations et la présentation d’engagements des autorités dont la publication présente potentiellement des risques plus aigus que dans le cas des rapports " article IV ". De plus, dans le cas des réformes structurelles, le calendrier du dialogue social dans les pays concernés devra être correctement pris en compte, y compris dans un souci de pleine appropriation par le pays de son programme de réforme. La publication du rapport des services peut dans certains cas favoriser ce processus. Les pays en développement concernés auront un point de vue important à faire valoir sur cette question. Il convient de noter en outre que des progrès significatifs ont été récemment accomplis par la publication volontaire, par certains pays, de la " lettre d’intention ", qui reprend les objectifs et indicateurs de suivi fixés par le pays sous programme dans son dialogue avec le FMI.

• le Gouvernement français est favorable au renforcement de la NSDD, avec une attention spécifique à trois conditions : (i) que les exigences techniques de cette norme demeurent techniquement accessibles aux pays émergents ; (ii) que le renforcement de la transparence du secteur public, notamment en matière de réserves de change, s’accompagne de la transparence des institutions financières privées ; (iii) que la NSDD donne une importance comparable à la fourniture dans des délais courts des données et à la qualité de ces informations.

1.3.2. Rôle du Fonds dans la lutte contre la pauvreté, et plus largement dans le financement du développement.

Le CMFI a rappelé, en avril 2000, que le FMI et la Banque Mondiale avaient des rôles complémentaires, mais distincts, à jouer pour aider les pays membres à mettre en place des stratégies de lutte contre la pauvreté. Il a été réaffirmé, alors, que la conception de programmes de lutte contre la pauvreté demeure la responsabilité primordiale de la Banque mondiale et des autres agences de développement, que le FMI conserve un rôle important dans la mise en œuvre de politiques économiques et financières saines dans le cadre de réformes macroéconomiques. En effet, ces réformes demeurent un critère essentiel pour assurer les conditions d’une croissance durable, élément clé d’une réduction de la pauvreté. Pour mener à bien cette stratégie, le FMI s’est doté en novembre 1999 de la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) qui s’est substituée à la facilité d’ajustement structurel renforcée. Pour en bénéficier, le pays membre doit s’engager à mettre en œuvre un programme qui découle du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) qu’il a lui-même élaboré en concertation avec la société civile (Cf. point 1.3.2). L’accent est notamment mis sur la bonne gouvernance ainsi que sur la transparence et la qualité des allocations de dépenses publiques, qui doivent être clairement orientées vers des utilisations à fort impact en termes de lutte contre la pauvreté. Le ciblage de la dépense publique retiendra donc une attention croissante des institutions de Bretton Woods, dans un cadre macro-économique et des objectifs de réformes structurelles cohérents et visant à une croissance durable et équitable. En outre, le FMI accorde une attention accrue à l’impact social des programmes d’ajustement qui bénéficient de son appui.

Cette mise au point confirmée à l’occasion de la réunion des Ministres du G7 à Fukuoka puis lors du sommet G7/G8 à Okinawa : les documents officiels sont disponibles sur le site du Sommet (www.g8kyushu-okinawa.gv.jp) était nécessaire dans la mesure où le rôle du FMI dans le financement du développement a été critiqué vivement à la suite notamment de la crise asiatique. Ces critiques ont été essentiellement de deux natures :

•certains ont critiqué la légitimité même du FMI dans le financement du développement, au motif que l’institution était à l’origine une institution monétaire dont l’objectif central était de prévenir et, le cas échéant, de résoudre les crises de balance des paiements. Cette critique s’accompagne en général d’une volonté de réserver l’intégralité du financement du développement à la Banque mondiale et aux banques multilatérales de développement ;

• d’autres ont contesté les résultats de l’activité du FMI en la matière, arguant que les programmes d’ajustement structurels recommandés par le FMI avaient des effets négatifs sur les populations les plus vulnérables. La critique porte ici plus sur la conditionnalité de l’aide et l’insuffisante prise en compte des aspects sociaux des programmes, dans un contexte de débat politique international intense sur la réduction de la dette des pays les plus pauvres.

Le Gouvernement français, s’il partage le souci d’optimiser l’aide fournie aux pays en développement, ne souscrit pas à ces critiques. Le rôle du FMI dans le financement du développement est central :

• Les pays en développement, et notamment les plus pauvres d’entre eux, ont besoin d’un cadre macro-économique stable pour assurer leur développement. Or, le FMI, via sa conditionnalité macro-économique, est la seule institution internationale à même de promouvoir un tel cadre en accord avec les pays concernés. Aucune stratégie durable et crédible de lutte contre la pauvreté ne peut s’inscrire hors d’un cadre macro-économique satisfaisant. La Banque mondiale ne peut assumer seule un tel rôle, même si elle assure de façon générale le leadership au plan international en matière de développement et de lutte contre la pauvreté, notamment par son attention aux réformes structurelles, à la mise en place de dispositifs de protection sociale adaptés et à la qualité de la dépense publique.

De plus, contrairement au modèle que plaident les avocats d’une spécialisation des institutions par pays (les pays pauvres à la Banque mondiale, les pays émergents au FMI) comme la Commission Meltzer, deux principes fondamentaux militent au contraire pour que le FMI joue un rôle auprès des pays pauvres (et réciproquement pour que la Banque mondiale joue un rôle dans les pays émergents, cf. infra) :

(i)universalité : le FMI doit, en vertu de ses Statuts, pouvoir aider tous ses membres sans exclusive ;

(ii)spécialisation : les institutions financières internationales doivent se spécialiser par métier, et selon leurs compétences propres : le FMI doit aider à maintenir et le cas échéant rétablir un cadre macro-économique stable, et pour cela agir via la surveillance ou la conditionnalité de ses prêts sur tous les aspects macro-économiques, structurels et institutionnels ayant un impact sur cette stabilité.

• Il est enfin évident que le FMI doit continuer de recommander aux pays sous programme, comme il le fait maintenant systématiquement, de mettre en place des " filets de sécurité en matière sociale " (" social safety nets ") pour protéger les populations les plus vulnérables des éventuels effets négatifs à court terme des ajustements économiques.

Le Gouvernement français continuera donc de défendre le rôle central du FMI en matière de financement du développement, via la nouvelle FRPC et l’initiative PPTE. De façon plus générale, le Gouvernement œuvrera pour que le FMI soit au service de tous ses membres, notamment au travers de son soutien financier, et que ses interventions participent, aux côtés des Banques multilatérales de développement, à la lutte contre la pauvreté.

1.3.3. La réforme des facilités du Fonds.

Le débat va au-delà des pays les plus pauvres. De nombreuses voix se sont élevées à la suite de la crise asiatique pour appeler à réduire le rôle du FMI et limiter ses interventions financières. C’est notamment une des principales conclusions de la Commission Meltzer, qui a proposé à la fois de mieux cibler les interventions du FMI, en les limitant aux pays émergents, de les limiter en volume et de les rendre plus dissuasives car plus chères (cf. encadré ci-dessous).

La publication du rapport Meltzer a d’ailleurs donné au public l’impression que les institutions financières internationales (IFIs) n’auraient pas évolué depuis 1944 et qu’une véritable révolution serait nécessaire pour les adapter au système financier mondialisé de cette fin de millénaire. La réalité est pourtant très différente. Les IFIs ont profondément évolué depuis leur création et sont en pleine réforme suite aux orientations données par le G7 depuis 1998.

En matière de soutien financier notamment, des réformes marquantes ont été réalisées ces quinze dernières années:

•renforcement du rôle du Fonds dans la lutte contre la pauvreté, depuis le milieu des années 80 (cf. supra et infra). Cette orientation a été clairement renforcée par la création de la FRPC et par l’accent sur les cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté, qui tirent tous deux les leçons de l’expérience acquise au cours des dernières années.

•renforcement de la prévention et développement des outils de prévention et de règlement des crises systémiques (FRS, LCC).

•soutien accru aux pays de la " tranche intermédiaire " (c’est-à-dire ceux qui ne sont pas classés parmi les plus pauvres mais qui ont un début d’accès coûteux, limité et instable aux financements privés), via la facilité de crédit élargie (FCE).

Il n’existe pas de raison de changer fondamentalement le système de facilités actuel, même si certains ajustements sont souhaitables. En particulier, si le rôle du FMI doit évoluer vers plus de prévention, ce qui nécessite un outil adapté, il est irréaliste d’envisager l’instauration d’un véritable prêteur en dernier ressort international au sens " national " du terme comme le propose la Commission Meltzer. En effet, cette mesure : (i) engendrerait un grave problème d’aléa moral, car le FMI ne peut avoir le contrôle sur les pays membres qu’une banque centrale nationale a sur les banques, et qui constitue la contrepartie essentielle à l’assurance offerte par un soutien en liquidité illimité ; (ii) demanderait, pour être crédible, des fonds beaucoup plus importants que ceux actuellement disponibles ; (iii) serait contraire au principe de la conditionnalité (qui associe un programme de réformes à des prêts en devises moins onéreux que les conditions de marché), qui constitue une garantie indispensable sur l’efficacité à long terme de l’action de la communauté financière internationale.

• Le Gouvernement français considère toutefois que les facilités actuelles du FMI doivent évoluer pour améliorer la capacité d’intervention du Fonds. Mais il convient de garder à l’esprit que le FMI doit, en vertu du principe d’universalité, être toujours en mesure de prêter à toutes les catégories de pays (des pays les plus pauvres aux pays émergents) par des facilités adaptées. Le " champ " de ces facilités doit être conservé : en d’autres termes, le système fondé sur les cinq facilités de référence actuelles (FRPC, FCE, accord stand-by, LCC et FRS) doit être pérennisé. L’objectif est de rendre cohérent et incitatif ce système, dans le but d’accompagner progressivement les pays en développement vers l’obtention de financements privés stables et soutenables. Il serait notamment souhaitable, à titre d’exemple :
• de rendre la LCC réellement utilisable (elle ne l’a pas été jusqu’à présent, faute d’incitations suffisantes), notamment en abaissant son coût, afin qu’elle devienne l’instrument préventif de référence ;
• de " désinciter " les éventuels pays utilisant abusivement les ressources du Fonds en renchérissant, par exemple, le coût des concours financiers sur la durée.

La France a obtenu que les éventuels revenus additionnels provenant de cette réforme devront être utilisés au profit d’activités de développement, notamment en faveur des pays les plus pauvres : la réunion ministérielle de Fukuoka puis le Sommet G7/G8 ont confirmé ce point et le FMI devra faire des propositions sur ce sujet.

On peut enfin noter que la révision de ces facilités doit s’accompagner d’une mise à jour : plusieurs facilités secondaires obsolètes ont ainsi été supprimées au début de l’année (cf. Communiqué du CMFI du 16 avril).

1.3.4. La prévention et la gestion des crises. L’implication du secteur privé.

La crise asiatique a relancé les débats sur la prévention des crises financières et sur l’amélioration de leur gestion lorsqu’elles adviennent.

• Le Gouvernement français a fortement milité au sein du G7 et du FMI pour que la prévention et la gestion des crises soient remises au cœur des missions du Fonds. Partant du principe qu’une responsabilisation des acteurs privés vis à vis de leurs décisions d’investissements ex ante était indispensable pour optimiser en amont l’allocation de l’épargne internationale, et que la participation financière ex post du secteur privé en cas de crise était indispensable pour que l’intégralité de l’effort d’ajustement économique ne porte pas sur les pays débiteurs et leurs populations, le Gouvernement français a fait de ce dossier depuis 1998 une de ses priorités au plan international.

Plusieurs difficultés se sont en effet posées à la communauté internationale de ce point de vue :

• Prévention des crises : 

La communauté financière internationale est plutôt bien armée politiquement et institutionnellement pour gérer les crises, grâce à un dispositif axé autour du G7 et du FMI. Même si ce dispositif a montré des failles, dont diverses initiatives mentionnées dans ce rapport visent à limiter la portée, il a permis de soutenir des pays comme la Corée fin 1997 et le Brésil début 1999 à des moments critiques pour la stabilité financière internationale. En revanche il est apparu clairement que la prévention des crises était insuffisante. Toute intervention du FMI était perçue comme synonyme de crise (le FMI n’intervient en effet financièrement qu’une fois la crise déclenchée, et il ne dispose que de peu de moyens pour inciter en amont aux politiques économiques et financières prudentes). Un premier travail consistait donc à renforcer les structures de prévention des crises, notamment grâce :

(i) au renforcement de la surveillance du Fonds ;

(ii) à la mise en place d’un " noyau " minimal de règles économiques et financières applicables par tous les Etats membres (transparence et qualité des politiques économiques, règles de gestion de la dette publique, mise en œuvre des codes et normes de référence en matière financière, etc. : cf. infra) ;

(iii)la mise en place ex ante d’instruments de marchés susceptibles de limiter l’ampleur des crises : par exemple l’introduction de clauses d’action collectives dans les contrats obligataires internationaux, qui permettent d’éviter qu’en cas de nécessaire restructuration de dette extérieure d’un pays donné, une minorité de créanciers soit en mesure d’empêcher la négociation de nouveaux termes ;

(iv)l’adaptation du soutien financier du FMI afin d’encourager et de signaler aux marchés les comportements économiques et financiers sains (LCC) ;

(v)un dialogue plus approfondi entre les pays émergents et les principaux acteurs privés sur les marchés financiers internationaux (le nouveau Directeur général du Fonds, H. Köhler, vient d’annoncer au mois de mai la prochaine création d’une structure permanente de dialogue).

La mise en place début 1999 puis la révision, actuellement en cours, de la nouvelle facilité de prévention (LCC) participent de cette préoccupation. C’est la première fois qu’un instrument financier du FMI est explicitement instauré pour " récompenser " les bonnes politiques économiques et financières sur la base de critères d’éligibilité connus ex ante. Le Gouvernement français a toujours fortement soutenu le principe de cette facilité aux côtés des Etats-Unis, et a contribué largement au débat actuel sur sa révision. Parmi les mesures qui devraient prochainement être agréées par le Conseil d’administration figure notamment la diminution du taux de charge de la LCC, dans le but de la rendre plus attractive pour les pays émergents.

• Gestion et résolution des crises :

Il est apparu également que l’explosion des flux de capitaux privés vers les pays émergents avait changé la donne en matière de financement du développement. Les opportunités offertes aux pays émergents, incontestables sur le fond, s’accompagnent en effet de risques aigus en cas de retournement de sentiment des marchés vis à vis des pays débiteurs. Les crises au Mexique, en Asie, puis en Russie et en Amérique latine ont de surcroît montré que la matérialisation de ces risques, et les effets dramatiques induits sur les pays touchés et leurs populations, se doublaient d’une difficulté supplémentaire : l’apparition à l’échelle internationale du phénomène d’aléa moral.

On a pu ainsi constater que les interventions du FMI dans les pays en difficulté ont servi les intérêts de créanciers privés, notamment ceux ayant investi à court terme, au détriment des intérêts économiques à long terme des pays concernés, et plus généralement du système monétaire et financier international dans son ensemble. C’est la réalisation de l’adage " privatisation des profits, socialisation des pertes ".

Ce problème d’équité va d’ailleurs bien au-delà du simple triangle IFIs, créanciers bilatéraux (publics et privés) et pays émergents : au sein même de ces différentes catégories de créanciers, certains se sont retrouvés de facto renforcés grâce à un privilège de fait dont bénéficiaient leurs créances. Il est en effet plus " facile " de restructurer des lignes interbancaires que des titres euro-obligataires, ce qui a souvent amené au début des années 1990 à renoncer à faire participer les créanciers euro-obligataires aux efforts de désendettement extérieur des pays en difficulté.

• Le Gouvernement français, au nom de l’efficacité et de l’équité économiques, qui sont des objectifs se renforçant mutuellement, a toujours défendu une logique visant à ce que tous les acteurs financiers internationaux prennent leurs responsabilités en cas de crise : ceci signifie donc que :

(i)les IFIs ne sauraient venir au secours d’investisseurs internationaux imprudents en les renflouant par l’intermédiaire de leurs prêts aux pays débiteurs ;

(ii)tous les créanciers, hormis les créanciers privilégiés (i.e. les prêteurs multilatéraux), doivent être traités de façon équitable. Ce doit être le cas notamment entre créanciers bilatéraux privés et publics, en vertu du principe de comparabilité de traitement du Club de Paris ;

(iii)au sein du secteur privé, tous les acteurs doivent également être traités de façon équitable, nul privilège de nature technique ne devant s’opposer à la mise en œuvre de ce principe.

• La mise en œuvre d’un cadre ex ante clair de principes pour la résolution des crises, avec un volet relatif à l’implication du secteur privé, a donc rapidement été considérée par la France, et au-delà par l’Europe, comme une priorité. Un premier cadre d’action avait été approuvé à l’occasion du Sommet de G7 de Cologne en juin 1999. Les 15 et 16 avril derniers, le G7 et le CMFI ont décliné plus en détail les principes et instruments issus de ce cadre (cf. communiqués en annexe) :

– le FMI doit désormais, pour toutes ses interventions financières, et au vu de la situation de la balance des paiements et des échéances de remboursement à moyen terme du pays concerné, préciser les hypothèses prises s’agissant des financements privés. Autrement dit, le FMI doit déterminer un équilibre entre la contribution des institutions financières internationales, des créanciers publics bilatéraux (notamment ceux du Club de Paris) et des créanciers privés pour chaque programme.

– il doit également rappeler les règles essentielles devant guider les éventuelles restructurations de dette nécessaires (au premier chef la comparabilité de traitement de tous les créanciers) pour assurer cette soutenabilité extérieure à moyen terme.

– il doit enfin afficher clairement ex ante quelles seraient les conséquences d’une éventuelle contribution insuffisante du secteur privé au regard des hypothèses prises dans le programme.

Le Gouvernement français s’assurera, en étroite concertation avec ses partenaires européens, que cette stratégie sera bien appliquée dans le cadre de tous les programmes du FMI lors de l’exercice 2000-2001, et au-delà. Lors de la réunion des Ministres des Finances à Fukuoka en juillet 2000, les Ministres ont réaffirmé dans leur rapport aux Chefs d’Etat et de Gouvernement leur détermination d’une mise en œuvre pleine et entière du cadre d’action dans les programmes du FMI et ont demandé qu’un bilan soit réalisé par le Comité monétaire et financier qui se tiendra à Prague le 24 septembre.

1.3.5. La régulation financière internationale.

La régulation financière internationale a considérablement avancé depuis la création en février 1999 du Forum de stabilité financière (FSF), présidé par le Directeur général de la Banque des règlements internationaux (BRI), Andrew Crockett.

• Les recommandations du FSF ont été appuyées par le G7 le 15 avril dernier et à Fukuoka le 8 juillet notamment sur les " hedge fuds " (menace de la régulation directe) et les centres offshore (appel au FMI à considérer en priorité les centres listes par le FSF). La France, qui est à la pointe des initiatives sur la régulation financière internationale, soutient tout particulièrement le FSF, dont l’action a été déterminante pour progresser notamment sur la question des " hedge funds " et des centres offshore. Elle continuera d’œuvrer au sein du FMI pour que les recommandations du FSF soient pleinement et fidèlement mises en œuvre. Notre administrateur au FMI fera notamment valoir :
  • qu’une évaluation rigoureuse des centres posant des problèmes en termes prudentiels, et donc constituant une menace pour la communauté financière internationale, devra être menée. Cette identification devra être assortie de propositions de contre-mesures visant à inciter ces centres à mettre en œuvre les standards financiers internationalement reconnus, si nécessaire par des mesures coercitives de type sanction financière ;
  • que le principe de la transparence doit être universellement appliqué à toutes les institutions financières privées, quelles qu’elles soient. Ce principe devra être mis en œuvre au niveau des réglementations des Etats-Membres lorsque nécessaire, et faire l’objet d’un suivi attentif : en cas d’insuffisance des mesures de transparence seules, la réglementation directe du levier financier devra être étudiée plus avant.

1.3.6. Le renforcement de la surveillance et le rôle des standards financiers internationaux.

La surveillance joue un rôle central pour la prévention des crises. C’est un outil important pour le FMI qui lui permet, en exerçant une " pression par les pairs ", d’inciter ses membres aux politiques économiques et financières saines.

Les crises récentes ont cependant démontré que la surveillance telle que pratiquée dans les années 80 était insuffisamment incitative. La communauté financière internationale, sous l’impulsion du G7, a donc décidé de définir un " corpus " universel de règles économiques et financières internationales considérées comme nécessaires à la fois pour les Etats membres eux-mêmes mais aussi pour le système dans son ensemble. Les travaux dans ce domaine se sont multipliés dans un grand nombre d’enceintes.

•Le FMI a lui-même renforcé ses activités normatives en développant un certain nombre de règles (Code et manuel sur la transparence budgétaire ; code sur la transparence des politiques monétaire et financière, Norme spéciale de diffusion des données / NSDD).

•Dans le même temps, des normes sont développées par d’autres institutions et fora internationaux (Banque Mondiale, OCDE, GAFI, etc.), par des organisations internationales de contrôleurs (Organisation internationale des commissions de valeurs / OICV, Agence internationale des contrôleurs d’assurances / AICA, Comité de Bâle, etc.) ainsi que par des organisations composées d’institutions privées telles que l’IASC (International accounting standards committee).

•Par ailleurs, le Forum de Stabilité financière (FSF), a lui-même constitué un groupe de travail (le groupe Sheng) dont l’objectif était d’évaluer les stratégies destinées à renforcer la mise en œuvre des normes internationales en matière financière. Le groupe Sheng a notamment proposé de concentrer l’effort sur 12 normes prioritaires : trois dans le domaine macroéconomique qui relèvent de la responsabilité du FMI (transparence monétaire et financière, transparence budgétaire, diffusion de données) ; six dans le domaine des " infrastructures institutionnelles et de marché " (en fait les normes structurelles non financières : faillites, gouvernement d’entreprise, comptabilité, audit, paiements et réglements, lutte contre le blanchiment -" market integrity ") ; enfin trois en matière de contrôle financier (banques, assurances et titres). Cette liste intègre les 40 recommandations du Groupe d’action financière sur le blanchiment d’argent (GAFI), sous le vocable " market integrity ".

Pour renforcer la mise en œuvre des normes, le groupe Sheng a également proposé trois voies :

(i) l’appropriation des normes en incitant les pays concernés à se rendre compte qu’il est dans leur intérêt à moyen terme d’adhérer aux normes internationales ;

(ii) les incitations publiques et privées ;

(iii) la mobilisation de ressources supplémentaires.

Le FSF s’efforce par ailleurs de jouer un rôle dans la diffusion des normes en diffusant sur son site Internet un Compendium listant les 12 normes prioritaires ainsi que 43 normes secondaires.

• Pour optimiser ces travaux et assurer leur mise en œuvre effective, il est indispensable d’établir une collaboration étroite entre les différents organismes impliqués. A cette fin, le FMI en collaboration avec la Banque Mondiale, a développé notamment deux outils qui font actuellement l’objet d’expériences-pilotes : les rapports sur l’observation des normes et codes, communément désignés sous leur sigle en anglais " ROSC " (Reports on the observance of standards and codes) et les Programmes d’évaluation du secteur financier, désignés sous le sigle " FSAP " (Financial Sector Assessment Program) dont l’objectif est de déceler les éventuelles vulnérabilités d’un système financier. La France a décidé de participer en 2000 à l’expérience-pilote sur les ROSC (Cf. encadré ci-dessous).

• La France milite pour qu’un suivi de la mise en œuvre des codes et normes se fasse progressivement dans le cadre des consultations Article IV et devienne partie intégrante des activités de surveillance du Fonds. En outre, elle œuvre pour que le CMFI joue un rôle central en donnant les grandes orientations politiques. En avril dernier, le CMFI s’est notamment félicité du travail accompli par le FMI, en collaboration avec la Banque Mondiale et les autres organismes, pour promouvoir l’adoption des normes et codes. Il a invité le FMI à cibler encore plus son attention sur les vulnérabilités financières, en encourageant la réalisation de FSAPs.

Le Gouvernement français soutient la volonté affichée par ces organisations (FMI, Banque mondiale, Comité de Bâle, FSF, GAFI…), notamment sous l’impulsion du G7, de définir un corpus minimal de règles intangibles pour favoriser la bonne marche des économies nationales et, plus largement, la stabilité du système monétaire et financier international. Les 12 standards définis par le FSF constituent la base naturelle d’un tel corpus. Le gouvernement français se réjouit en particulier de ce que la notion d’intégrité des marchés financiers ait été retenue parmi ces standards prioritaires.

La France, qui achèvera un ROSC cette année, considère que l’intensification de tels exercices est nécessaire pour inciter les pays à mener des politiques économiques et financières saines pour l’amélioration de l’information des marchés financiers et contribuer ainsi à une meilleure allocation de l’épargne internationale. A ce titre, le Gouvernement français considère comme justifiée la publication de ces rapports.

Les exercices FSAPs poursuivent un objectif différent, et visent à détecter des failles dans les systèmes financiers. Les données issues de tels exercices peuvent donc être particulièrement sensibles. Il est déjà prévu que certaines informations (notamment les informations sur les institutions individuelles) puissent être gardées strictement confidentielles dans le cadre des documents publiés par le FMI. Il faut que cette méthodologie soit aussi appliquée dans le cadre des FSAPs. Bien sûr, la publication de tels documents est, à l’instar des rapports " Article IV ", soumise à un certaines conditions additionnelles à déterminer par le Conseil d’administration, et ne peut avoir lieu que sur la base du volontariat. Par ailleurs, la généralisation des FSAPs doit prendre en compte deux nécessités :

(i) la nécessité de faire porter l’effort d’analyse en premier lieu sur les pays émergents " à risques " ;

(ii) le besoin pour le FMI de renforcer ses capacités en matière financière, en termes de ressources humaines notamment.

De façon générale, le Gouvernement français considère qu’il est prioritaire que les pays en développement s’approprient ces codes et normes issus d’organisations dont ils ne sont pas toujours membres. Ceci nécessite dialogue, et parfois assistance technique voire financière.

1.3.7. Le renforcement de la gouvernance.

Le thème de la " gouvernance " recouvre un ensemble de problèmes différenciés. On y retrouve pour ce qui concerne le FMI :

•le renforcement du contrôle de l’utilisation des ressources prêtées, pour en assurer l’efficacité (et aussi éviter les utilisations frauduleuses) et le renforcement parallèle des sanctions contre les manquements des Etats-membres, notamment en termes de diffusion de données (" misreporting ").

•la lutte contre la corruption (tant dans les pays récipiendaires de l’aide qu’au sein des IFIs elles-mêmes), et la lutte contre la délinquance financière.

Contrôle de l’utilisation des ressources du FMI et sanctions en cas de diffusion d’informations falsifiées :

Les affaires russe (Fimaco), ukrainienne et indonésienne récentes ont amené le G7 à proposer un renforcement du contrôle de l’utilisation des ressources financières du FMI. Techniquement, il est presque impossible de mener ce contrôle de destination des crédits car, contrairement à des prêts-projets de la Banque mondiale parfaitement identifiables, ces financements sont fongibles dans les réserves en devises des banques centrales. Il est donc difficile d’en tracer complètement l’utilisation. Toutefois, le G7 a reconnu que le " maillon faible ", pouvant ouvrir la voie à des détournements des crédits de leur but initial, le situait le plus souvent au niveau des banques centrales.

La première réaction du G7, dès qu’il a eu connaissance des agissements frauduleux en Russie par exemple, fut de sécuriser les versements multilatéraux du Fonds à venir en les plaçant désormais sur le compte en DTS de ce pays au FMI, et non en devises sur le compte de la Banque centrale. Après réflexion, la communauté financière internationale a décidé début 2000 de se doter d’un arsenal de réponses proportionnées et exhaustives dans ce type de circonstances (cf. Communiqué du CMFI du 16 avril 2000) :

•obligation pour les banques centrales des pays récipiendaires des crédits du FMI de publier des états financiers annuels audités par des organismes indépendants. En cas de problème identifié, le FMI se donne le droit de demander un audit plus poussé et exhaustif ;

•développement en parallèle par le FMI d’un code de bonne gestion des réserves de change ;

•allongement au-delà de deux ans de la période de prescription en cas d’utilisation frauduleuse des ressources ;

•publication d’un communiqué sur l’état des " dérives " observées ;

•obligation de remboursement anticipé de tranches ;

•au-delà, application de sanctions telles que prévues dans les Statuts (interdiction d’accès aux ressources, suppression du droit de vote, etc.).

Ce débat est évidemment étroitement corrélé à celui de la diffusion de fausses informations. Dans la plupart des cas, les utilisations détournées de fonds ou la diffusion d’informations falsifiées ne visaient pas à couvrir des détournements à des fins privées. Elles reflétaient la transmission au FMI de données exagérément optimistes sur la situation économique et financière du pays sous programme, avec des conséquences potentielles sur les modalités et le montant du soutien financier du Fonds. Ceci avait pour objectif de placer artificiellement ces données en ligne avec les objectif intermédiaires du programme afin de faire bénéficier ledit pays du versement des tranches conditionnelles ; c’est le cas typiquement de la Russie et de l’Ukraine qui ont, par un jeu d’écritures comptables (respectivement via des filiales de banques commerciales sises à Jersey et Chypre), artificiellement gonflé le montant de leurs réserves de change.

La réponse de la communauté internationale face à ce type de comportement, rare mais très dommageable pour la crédibilité du FMI et inacceptable pour la relation entre le FMI et ses Etats-membres, doit être ferme et proportionnée. Le Gouvernement a, au sein du G7 et du CMFI, largement soutenu la nouvelle stratégie de renforcement du contrôle des ressources et des sanctions en cas de " dérives ". Il continuera de le faire à l’occasion de la révision de cette stratégie qui aura lieu les mois prochains au Conseil d’administration.

Lutte contre la corruption et la délinquance financière :

Le Fonds, à l’instar de la Banque mondiale, intègre progressivement dans la conditionnalité de ses programmes un volet relatif à la lutte contre la corruption, de manière de plus en plus explicite. Le Gouvernement français considère que cette évolution est toutefois trop lente. Il faut en effet intégrer le renforcement de la gouvernance et la lutte contre la délinquance financière plus avant dans les missions de surveillance et de soutien financier des IFIs.

L’objectif est d’intégrer pleinement à terme l’objectif général de lutte contre la délinquance financière et la corruption dans les préoccupations de base des grandes organisations internationales, notamment au FMI, dans les rapports associés aux exercices de surveillance " article IV " et aux programmes. Deux exemples :

•les 40 recommandations du GAFI sont aujourd’hui la norme de référence internationale en matière de lutte contre le blanchiment d’argent : il s’agit donc d’obtenir que tout pays ayant une place financière significative et ouverte sur l’extérieur fasse l’objet d’une attention particulière du FMI dans le domaine de la lutte contre la blanchiment. La récente publication de l’évaluation par le GAFI des pratiques de 29 pays et territoires et d’une liste noire de 15 juridictions non-coopératives fournit les bases d’une action encore plus résolue de la communauté financière internationale. Un suivi des progrès accomplis par ces pays va être mis en place. Il sera accompagné, le cas échéant, de mesures de sanction et de protection contre ceux qui refuseraient de modifier leurs règles et pratiques dommageables et refuseraient de mettre en œuvre des dispositifs efficaces de lutte contre le blanchiment des capitaux.

•sur la corruption, il est nécessaire d’avancer plus avant sur le dossier des dépenses dites improductives en portant tout particulièrement l’effort sur la transparence des dépenses militaires pour les pays bénéficiant de ressources concessionnelles (i.e. bénéficiaires de la FRPC).

Le Gouvernement agira le plus efficacement possible, notamment au second semestre 2000, pour que l’intégration des ces préoccupations dans les travaux du FMI soit accélérée.

1.3.8. Les nouveaux débats à venir : représentation au FMI, choix des régimes de change et libéralisation financière.

En conclusion de cette partie, il est utile d’évoquer trois dossiers qui seront probablement dans les mois à venir au cœur du débat sur l’architecture financière internationale. A ce stade les réflexions sont encore préliminaires mais on peut d’ores et déjà signaler les points suivants :

• Représentation au FMI :

A la suite de la requête exprimée par le Comité intérimaire en 1997, Michel Camdessus a pris l’initiative de mettre en place l’an dernier un groupe d’experts (le " Quota Formula Review Group ", ou QFRG) pour évaluer la méthode de calcul des quotes-parts. Ce rapport, dit " Rapport Cooper " devrait être débattu lors d’un séminaire du Conseil d’administration cet été. Il est probable que cette première étude donnera lieu à un débat politique plus général sur la représentation des pays émergents au FMI, sujet dont le Japon s’est fait particulièrement l’avocat.

• Libéralisation financière :

Le Conseil d’administration du FMI devrait également aborder prochainement la délicate question de l’extension de la juridiction du Fonds au compte financier. Ce n’est pas une question nouvelle à proprement parler, mais en sommeil depuis trois ans (l’extension de la compétence du Fonds, envisagée en septembre 1997 par le Comité intérimaire à la demande de la France, n’a en effet pas abouti depuis).

Le Gouvernement français considère que le FMI doit jouer un rôle central en cette matière. Il proposera donc au Conseil d’administration du FMI et au CMFI qu’un code de conduite pour la libéralisation des mouvements de capitaux soit établi, afin de mettre en pratique le principe de " libéralisation financière ordonnée ".

Les Statuts du Fonds monétaire lui donnent en effet compétence en matière de paiements courants mais pas de mouvements de capitaux. Une étude juridique des services du Fonds devrait cependant être examinée par le Conseil d’administration à l’automne prochain. Le Gouvernement français militera au niveau européen et au sein du G7 pour que le FMI reprenne à cette occasion (et au-delà) l’idée avancée à Hong-Kong en 1997 sur l’extension de la juridiction du Fonds à une mission générale de surveillance des mouvements de capitaux.

Il s’agira dans ce cadre de préciser la doctrine du Fonds en matière d’ouverture du compte financier dans un sens plus progressif, mettant l’accent sur les réformes prudentielles préalables à l’ouverture du compte financier et n’excluant pas des mesures conservatoires temporaires. Une libéralisation " ordonnée " du compte financier des pays émergents pourrait par exemple se fonder sur les éléments suivants :

– un engagement sur la base du volontariat : chaque Etat notifie librement, au moment où il le souhaite, les engagements auxquels il souscrit, en les limitant éventuellement aux transactions spécifiques qu’il définit :

– la reconnaissance de la possibilité d’exceptions (par exemple pour des motifs de sécurité nationale ou en matière d’ investissement direct étranger).

– la possibilité de recourir librement si nécessaire à des mesures de régulation prudentielle et/ou quasi-fiscales des entrées de capitaux à court terme fondées sur le marché.

– un rôle accru du FMI au niveau du conseil, des recommandations et du soutien technique et financier.

• Régimes de change :

Des débats peu conclusifs à ce stade ont eu lieu au FMI . La France, avec ses partenaires européens, œuvrera pour que le " fait régional " soit mieux pris en compte dans les activités du FMI. Il s’agit notamment de :

– systématiser les analyses régionales du FMI dans le cadre de ses exercices Article IV au-delà de ce qui existe déjà (zone euro, zone franc). Ceci est particulièrement important pour l’Asie et l’Amérique latine.

– faire de même dans les programmes en intégrant l’aspect régional dans la conditionnalité du soutien financier.

– renforcer le rôle du FMI dans le domaine des régimes de change. Le Fonds pourrait notamment : (i) développer plus encore son rôle de conseil sur le choix de régimes de change à choisir, surtout lorsqu’il est temps d’en changer (fonction d’alerte), en faisant systématiquement une analyse critique du régime de change lors des examens Article IV et/ou programme des Etats-membres, et en examinant confidentiellement les stratégies de sortie d’un régime de change ; (ii) : apporter son soutien financier lors d’un changement de régime.

2. Le groupe de la banque mondiale

La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (la BIRD), communément appelée la " Banque mondiale " est le second pilier des institutions financières internationales créé en juillet 1944 lors de la conférence monétaire et financière des Nations Unies à Bretton Woods (New Hampshire - Etats-Unis).

Depuis lors, la BIRD a été complétée par quatre institutions qui composent " le groupe de la Banque mondiale " : la Société Financière Internationale créée en 1956, l’Association Internationale de Développement créée en 1960, le Centre International de Règlement des Différends relatif aux Investissements créé en 1966 et l’Agence Multilatérale de Garantie des Investissements fondée en 1988. Le groupe de la Banque mondiale a son siège à Washington. Son unité est assurée par un Président unique et une unité des Conseils d’administration de ses trois filiales (SFI, AID, MIGA). La composition du Groupe traduit aujourd’hui la diversification de ses missions face à un monde en profonde mutation (2,5 Mds d’habitants en 1950, plus de 5,5 Mds en 1995 dont plus d’1 Md en situation d’absolue pauvreté, vivant avec moins de 1USD par jour).

Initialement composée de 44 membres, la Banque mondiale compte aujourd’hui 181 Etats membres, ses interventions à l’origine concentrées sur la reconstruction des pays d’Europe sont aujourd’hui dirigées vers l’ensemble des pays en développement : en Afrique, en Asie, en Amérique latine, en Europe de l’Est et au Moyen-Orient. La lutte contre la pauvreté est devenue le principal objectif du groupe de la Banque mondiale. Cette orientation a été amorcée depuis le milieu des années 60 et elle est devenue une priorité sous la présidence de M. Mac Namara (1971). La Banque mondiale s’est engagée dès lors dans des missions nouvelles : projets de développement ruraux, d’éducation, d’eau, de santé, de développement urbain qui sont venus compléter une palette d’interventions limitées jusque là aux soutiens économiques aux Etats et à la mise en place des infrastructures de base (routes, ports, aéroports, barrages..).

Comment la Banque Mondiale a évolué depuis sa création
Le monde a changé	Le rôle de la Banque Mondiale a évolué
Le progrès économique a laissé de côté un grand nombre d’individus et le nombre de pauvres a augmenté régulièrement	La Banque a ancré sa mission dans la réduction de la pauvreté, grâce au soutien de sa fenêtre concessionnelle (l’AID) et un accent mis sur le bien être des individus, la santé et l’éducation
Les politiques économiques de fermeture et placées sous contrôles par les Etats ont fait preuve de leur échec, et il s’avère que les politiques économiques ouvertes et fondées sur des mécanismes de marché sont aptes à favoriser le développement	L’aide de la Banque a soutenu les politiques favorables à l’économie de marché et au développement institutionnel, qui sont les clés de l’investissement privé, de la croissance liée aux exportations et de la réduction de la pauvreté
Les budgets d’aide des donateurs ont diminué et les flux de capitaux privés sont montés en puissance	L’aide de la Banque a été dirigée en priorité vers les pays, les secteurs, et les populations cibles les plus pauvres, qui tendent à ne pas bénéficier des investissements privés
Les réformes structurelles sont apparues comme une condition nécessaire, mais non suffisante à la réduction de la pauvreté	La Banque a mis l’accent sur la nécessité de rendre endogène la croissance, et de mener parallèlement aux politiques économiques, des actions concentrées sur la protection sociale, la bonne gouvernance et le rôle efficace de l’Etat de façon à traiter des besoins qui ne peuvent pas être satisfaits par le secteur privé
Le développement apparaît comme un processus complexe qui n’est pas uniquement fonction des ressources financières	La Banque a peu à peu complété ses activités de prêts par des activités de conseils pour renforcer la connaissance et les capacités des peuples et aider les pays en développement à construire le consensus national
Les principes démocratiques ont continué à prendre racine et les sociétés à devenir plus ouvertes	La Banque a mis l’accent de manière prépondérante, sur la consultation et la participation des populations, pour renforcer la voix des peuples et promouvoir l’appropriation domestique des efforts de développement.

Le groupe de la Banque mondiale est aujourd’hui le principal instrument multilatéral de financement des pays en développement et joue également un rôle indispensable de catalyseur des financements publics ou privés du monde en développement.

2.1. Description du groupe de la Banque mondiale : objectifs, moyens, instruments d’intervention

2.1.1. La Banque internationale de reconstruction et de développement

Les objectifs de la BIRD

L’article 1^er des statuts de la BIRD traduit l’ambition des 44 Etats-membres fondateurs de reconstruire l’Europe après le deuxième conflit mondial et de permettre un développement harmonieux des échanges internationaux : " faciliter la transition sans heurts de l’économie de guerre à l’économie de paix ". Après cette phase de reconstruction, l’institution s’est adaptée aux nouveaux enjeux économiques du monde en développement sous l’impulsion et de ses Etats-membres de ses présidents successifs.

Les objectifs de la BIRD Article 1er des statuts La Banque a pour objectif : (i) D’aider à la reconstruction et au développement des territoires des Etats-membres, en facilitant l’investissement de capitaux consacrés à des fins productives - y compris la restauration des économies détruites ou disloquées par la guerre, la réadaptation des moyens de production aux besoins du temps de paix et l’encouragement au développement des ressources et moyens de production des pays les moins avancés. (ii) De promouvoir les investissements privés à l’étranger au moyen de garanties ou de participations aux prêts et autres investissements effectués par les fournisseurs privés de capitaux ; et, à défaut de capitaux privés disponibles à des conditions raisonnables, de compléter l’investissement privé sous des modalités appropriées et en fournissant à des fins productives des moyens financiers tirés de son propre capital, des fonds qu’elle s’est procurés et de ses autres ressources. (iii) De promouvoir l’harmonieuse expansion, sur une longue période, des échanges internationaux et l’équilibre des balances des paiements, en encourageant les investissements internationaux consacrés au développement des ressources productives des Etats-membres, contribuant par là à relever, sur leurs territoires, la productivité, le niveau d’existence et la situation des travailleurs. (iv) De combiner les prêts accordés ou garantis par elle avec les prêts internationaux d’autre provenance, en donnant la priorité aux projets les plus utiles et les plus urgents, quelle qu’en soit l’envergure. (v) De conduire ses opérations en tenant dûment compte des répercussions économiques des investissements internationaux dans les territoires des Etats-membres et de faciliter, pendant les premières années de l’après-guerre, une transition sans heurts de l’économie de guerre à l’économie de paix. Dans toutes ses décisions, la Banque s’inspirera des objectifs énoncés ci-dessus.

L’actionnariat de la Banque est composé d’Etats qui doivent être obligatoirement membres du Fonds Monétaire International : la BIRD compte aujourd’hui 181 membres.

Tous ont, en vertu des statuts, souscrits des parts au capital de la Banque dont une partie est dite versée ou appelée (cf. Annexe -1: liste des Etats membres de la Banque mondiale, parts au capital et pouvoirs de vote associés). Le nombre de parts au capital de la Banque reflète le poids économique de chacun des Etats membres.

La Banque est dirigée par le Président et son Conseil d’Administration.

Elle est placée sous l’autorité du Conseil des Gouverneurs composé d’un Gouverneur et d’un suppléant, nommé par chaque Etat-membre, selon les modalités propres à chaque Etat. Ainsi, le Gouverneur et leur suppléant sont en général le Ministre des finances et le Gouverneur de la Banque centrale. Pour la France, le Ministre de l’économie des finances et de l’industrie, Monsieur Laurent Fabius est le Gouverneur et M. Jean- Pierre Jouyet, Directeur du Trésor, son suppléant.

Le Conseil des Gouverneurs dispose de tous les pouvoirs notamment ceux qu’il ne peut déléguer :

• admettre de nouveaux Etats,
• augmenter ou réduire le capital social de l’institution,
• suspendre un Etat-membre,
• conclure des accords avec d’autres organismes internationaux,
• suspendre les opérations de la Banque,
• fixer la répartition de son bénéfice,
• statuer sur les recours exercés contre les interprétations du présent accord donnés par les administrateurs.

Le Conseil des Gouverneurs se réunit au moins une fois par an et peut déléguer ses pouvoirs, à l’exception de ceux mentionnés ci dessus, aux Administrateurs qui forment un Conseil chargé d’assurer la politique générale et opérationnelle quotidienne de la Banque.

Les Administrateurs sont au nombre de 24. Selon les Statuts, les cinq plus grands pays donateurs ont la possibilité de désigner leurs représentants (Etats-Unis, Japon, Allemagne, France, Royaume Uni), alors que les 19 autres doivent être élus par les Gouverneurs des pays qu’ils représentent et qui dans la majorité des cas se regroupent en circonscriptions. L’ensemble des Etats-membres de la Banque sont ainsi représentés au Conseil d’administration. (cf. Annexe 2 : Répartition des Etats membres par circonscription). La France est représentée au Conseil d’administration par M. Jean-Claude Milleron qui est également l’administrateur de la France auprès du F.M.I et conseiller financier auprès de l’ambassade de France à Washington.

Le Président de l’institution est formellement choisi par les Administrateurs, en vertu de l’article 5 des Statuts de la Banque. Depuis le 1^er juin 1995, le Président Wolfensohn, de nationalité américaine, est le neuvième Président du Groupe de la Banque mondiale. Il a été reconduit pour un nouveau mandat lors des dernières assemblées annuelles.

Le Président préside les réunions du Conseil d’Administration sans prendre part au vote sauf en cas de partage égal des voix et dispose dans ce cas d’une voix prépondérante. Le mandat du Président est généralement de 5 ans. Il assure la direction et l’organisation de l’ensemble des services de la Banque mondiale et gère l’ensemble des activités sur instruction et sous le contrôle des Administrateurs. Il dispose également du pouvoir de nomination de l’ensemble des personnels de la Banque. Il assure l’unité du groupe de la Banque mondiale en dirigeant également l’AID, la SFI et la MIGA bien que ces deux dernières institutions disposent de services et de budgets distincts.

Le siège de la Banque, et la plus grande partie de son personnel, se trouvent à Washington. Le Président Wolfensohn a engagé en 1997 un Pacte Stratégique de renouveau de son institution (connu sous le nom de Strategic Compact) destiné à rapprocher les services de la Banque de ses emprunteurs. Dans ce cadre, la Banque est engagée dans un processus de décentralisation de ses activités qui a conduit à l’implantation de 25 missions résidentes sur les 53 départements pays de la Banque ayant capacité de décision et couvrant 75% du portefeuille de la Banque.

La BIRD dispose d’un budget administratif contenu depuis trois ans à hauteur de 1300MUSD dans lequel les dépenses de personnels représentent près de 50% : près de 9000 personnes (plus de 100 nationalités différentes ) dont 1900 personnels locaux travaillent pour la Banque mondiale.

Le capital social de la BIRD s’élevait au 30 juin 1999 à 190 811 MUSD dont 188 220 MUSD avaient été souscrits. Une fraction limitée du capital de la BIRD a été versée par les Etats membres (11 395 MUSD), le capital non versé constitue une garantie pour permettre à la BIRD d’emprunter ses ressources auprès des marchés financiers. L’essentiel des ressources de la Banque provient actuellement des marchés financiers et de ses revenus de placement. La Banque mondiale émet des emprunts obligataires sur l’ensemble des marchés financiers et dans toutes les devises. Au cours de l’exercice qui s’est achevé le 30 juin 1999, elle a emprunté plus de 10 Mds USD pour financer ses prêts aux pays en développement. Compte tenu de la prudence de sa politique financière et de la qualité de ses actionnaires, la Banque mondiale bénéficie d’excellentes conditions d’emprunts dont elle peut faire bénéficier ses propres clients. La Banque mondiale notée " triple A " n’a pas pour objectif de réaliser des profits et de reverser des dividendes à ses actionnaires. Ses bénéfices sont redistribués, chaque année, notamment au bénéfice des pays les plus pauvres. La Banque a ainsi contribué au financement de l’AID et de l’initiative sur la dette des pays pauvres très endettés (PPTE), points sur lesquels la France est toujours particulièrement attentive. Les fonds propres de la Banque ont également été consolidés.

Pour répondre aux besoins de financement des pays en développement, la BIRD propose aujourd’hui deux grandes catégories d’interventions à ces Etats membres : des prêts et des garanties. Ces fonds doivent impérativement servir des objectifs de développement prioritaires pour les gouvernements concernés et correspondant aux priorités approuvées par le Conseil d’administration pour chaque opération. Le volume total des opérations de la Banque est plafonné à hauteur de son capital autorisé.

Entre sa création et le 30 juin 1999, la BIRD a approuvé des prêts d’un montant total de 338,5 MdsUSD en faveur de 128 pays. S’agissant de l’exercice 2000 au 30 mai, la BIRD a engagé 11 MdsUSD de nouveaux prêts en comparaison de 19 MdsUSD au mois de mai 1999. Ce net recul s’explique par la forte décrue des besoins de financement des pays émergents qui avaient à faire face à la crise financière. La Banque avait assuré un effort particulier lors des exercices 98 et 99 (augmentation de 50 % des engagements), et la situation de l’exercice 2000 est, de ce point de vue un retour à la normale. Ces montants sont à comparer au total des flux financiers vers les pays en développement (230Mds USD) et au total des flux d’aide publique vers ces pays (50 Mds USD) sur l’année 1999.

La BIRD a développé une grande variété d’instruments de prêts que l’on peut classer dans deux grandes catégories : les projets d’investissements et programmes d’ajustement qui visent à accompagner les Etats membres dans la mise en œuvre de réformes économiques, financières ou structurelles. ( cf. Annexe 3 : Description des différents types de prêts de la Banque).

Les prêts octroyés pour des projets d’investissement sont historiquement les plus importants pour la Banque. Le financement des grandes infrastructures relève de ce type d’opération. Dans les deux dernières décennies, la Banque mondiale a développé des prêts " d’ajustement " à caractère plus général, sous forme de concours au financement de l’Etat pour soutenir un ensemble de réformes dans un secteur donné (transports, éducation, santé, financier...).

La BIRD offre également des garanties à ses Etats membres. Ces garanties permettent de lever des capitaux privés en faisant jouer un rôle catalyseur à la BIRD. Elles sont actuellement de deux types : garanties partielles des risques souverains pour couvrir le risque de défaut de paiement du service de la dette et se limitent aux engagements pris par l’Etat, garanties partielles du risque de crédit qui visent les projets du secteur privé pour lesquels il est indispensable d’obtenir de plus longues échéances.

Les conditions financières des prêts de la Banque mondiale sont adaptées à la situation des pays. Leur taux d’intérêt est faiblement supérieur au taux d’emprunt de la Banque (proche du LIBOR). Leur maturité peut varier de 12 à 20 ans, avec des délais de grâce de 3 à 5 ans sur la plupart des prêts. La Banque a déployé des efforts importants depuis deux ans pour diversifier son offre de prêts et mieux répondre à la demande de ses emprunteurs.

Les principaux emprunteurs de la BIRD sont les grands pays émergents ou en transition, pour l’exercice 1999 : Argentine, Indonésie, Chine, Corée et Russie. (cf. Annexe 4 : principaux emprunteurs de la Banque mondiale: non présentés en annexe)

2.1.2.L’Association Internationale de Développement (AID)

Les concours de la BIRD sont à taux de marché, très avantageux pour des pays qui n’ont pas encore un accès facile aux financements privés, mais trop élevés pour les pays les plus pauvres. Pour mener à bien sa mission de financement du développement, le groupe de la Banque mondiale s’est donc dotée d’un instrument de financement concessionnel, réservé aux pays les plus pauvres, qui n’ont aucun accès aux marchés de capitaux.

L’AID a ainsi été créée pour permettre aux pays les plus pauvres de bénéficier d’un financement sous forme de prêts à taux quasi nul, sur une durée de trente cinq à quarante ans, ce qui représente un don équivalent d’environ 85 % du montant du prêt. Les ressources de l’AID sont essentiellement apportées par les pays développés et font l’objet de reconstitutions tous les trois ans. Cependant la BIRD via son revenu net contribue aussi aux ressources de l’AID. En novembre 1998 à Copenhague, 39 pays ont décidé la douzième reconstitution des ressources de l’AID à hauteur de 15,2 Mds DTS soit 21 Mds USD qui est entrée en vigueur le 1^er juillet 1999 pour une durée de trois ans. Le pays de l’Union européenne apportera la moitié des ressources futures de l’AID.

Seuls les pays dont le revenu par habitant n’excède pas un seuil donné (revenu annuel par habitant de 925 USD à l’heure actuelle) sont éligibles à ces ressources : 81 pays ont bénéficié de ce type de financement en 1999 (cf. Annexe : répartition des pays BIRD et AID). Quelques pays (micro Etats insulaires ou au contraire de grands pays à fortes disparités sociales tels que l’Inde ) bénéficient aujourd’hui de financements mixtes AID et BIRD et sont communément dénommés les pays " blend " (cf. Annexe 5 Classification des pays BIRD-AID) .

Les opérations de l’AID répondent aux mêmes principes que celles conduites pour la BIRD. Les mêmes équipes de la Banque mondiale travaillent au profit des deux principaux " guichets " du groupe.

Avec 7 MdUSD par an environ, l’AID est la première source de financement du développement des pays pauvres.. La part des opérations consacrée aux infrastructures et aux services de base est plus élevée. La santé et l’éducation représentent, à elles seules, 40 % des opérations. La lutte contre la propagation des épidémies en Afrique, notamment le SIDA apparaît comme une priorité d’action désormais essentielle pour l’AID. Un effort particulier est soutenu en matière de lutte contre la corruption d’égalité des sexes et d’assistance post conflit.

Lors de chaque reconstitution des ressources de l’AID, les pays donateurs fixent les orientations générales pour leur emploi. L’accent a été ainsi placé spécifiquement sur les bonnes performances (politiques structurelles, gestion économique, cohésion sociale et égalité, gestion du secteur public et des institutions) des pays bénéficiaires de l’AID, afin de concentrer au mieux les ressources de l’Association sur la réduction de la pauvreté et la croissance. Il a aussi été décidé sous l’impulsion de la France que la moitié des ressources mises à disposition de l’AID lors de sa douzième reconstitution (AID 12) serait consacrée à l’Afrique sub-saharienne. Pour l’heure, moins de 40 % des ressources de l’AID bénéficient à ce jour à l’Afrique subsaharienne. Les causes doivent être trouvées essentiellement dans l’environnement difficile qui limite la capacité pratique d’intervention de la Banque dans cette région: conflits, tension régionales, nécessité d’adapter les objectifs de développement aux spécificités africaines, parfois difficiles à faire évoluer pour la Banque.

* stratégie d’assistance pays

2.1.3. La Société Financière Internationale

La Société Financière Internationale (SFI) est chargée au sein du groupe de la Banque mondiale de favoriser le développement de l’investissement du secteur privé dans les pays en développement et de promouvoir dans ces pays un environnement économique favorable à la croissance. La SFI dispose de services autonomes, qui travaillent en relation avec les entreprises désireuses d’investir dans les pays en développement.

Les interventions de la SFI prennent la forme de participations au capital ou de prêts à des entreprises pour le financement de projets en partenariat avec des investisseurs privés. Elle a également une activité de conseil aux gouvernements pour créer les conditions qui permettent de stimuler l’épargne et l’investissement local et étranger. Les projets financés par la SFI doivent avoir un impact positif pour le développement et un effet de démonstration. A travers chaque projet, la SFI cherche ainsi à obtenir un effet catalytique, en démontrant aux investisseurs qu’il est rentable d’intervenir dans les pays émergents. A la différence de la BIRD, la SFI n’accepte aucune garantie des gouvernements pour ces prêts.

Les concours de la SFI bénéficient en premier lieu au secteur financier et aux projets d’infrastructures. Mais la SFI intervient également dans l’agro-alimentaire, dans des projets pétroliers ou miniers, ou encore pour permettre la croissance des industries de biens de consommation. La SFI commence également à intervenir dans des secteurs plus pionniers comme les PME mais également l’éducation et la santé, en finançant la construction d’hôpitaux ou d’écoles privées. Depuis sa création en 1956, la SFI a engagé au 30 juin 1999 plus de 21 Mds USD dont près de 13 Mds USD au titre de financements pour son propre compte et a monté des opérations de syndications de prêts et de garanties d’émissions à hauteur de 17 Mds USD au profit de plus de 2000 sociétés dans 134 pays.

La SFI réalise la plus grande partie de ses opérations en Amérique Latine et dans une moindre mesure, en Asie, et Europe de l’Est, c’est à dire dans les pays où l’investissement privé représente un risque mesuré. Elle parvient cependant à accroître depuis quelques années à accroître le niveau de ses opérations dans des régions plus difficiles.

C’est notamment le cas en Afrique subsaharienne, mais cela reste très dépendant de la conjoncture économique et politique et d’un niveau pour l’instant insuffisant (moins de 10 %). En effet, après un exercice 1998 remarquable en Afrique, l’exercice 1999 s’est placé en retrait de près de 50%. L’exercice 2000 devrait cependant marquer une augmentation de 80% des engagements de la société sur la région, preuve de la grande volatilité des opérations de la SFI du fait notamment de la qualité des projets qu’elle recherche. La SFI a par ailleurs ouvert un bureau de représentation au Sénégal qui est l’un des pays cibles prioritaires de son nouveau champ d’élargissement de ses activités et renforcé ses trois bureaux régionaux d’Abidjan, Nairobi et Johannesburg .Elle compte depuis 1998 le Tchad comme nouveau membre.

La SFI est juridiquement indépendante de la BIRD. Elle dispose de son propre capital, versé en totalité par les actionnaires : le capital libéré de la SFI au 30 juin 1999 est de 2,3 Mds USD.( Annexe 6 : Liste des Etats membres de la SFI ). L’excellente signature de ses actionnaires confère à la SFI comme à la BIRD une notation " triple A " par les agences internationales. Elle est, grâce à cette qualité financière, en mesure de mettre à disposition des emprunteurs des fonds au moindre coût.

La SFI fonctionne selon ses propres statuts et avec des services qui lui sont propres. Elle agit néanmoins souvent en étroite coordination avec la BIRD. Cette année a ainsi marqué la création de six départements communs entre la BIRD et la SFI afin de favoriser les synergies entre les deux institutions. La SFI a par ailleurs cherché, comme la BIRD, depuis le milieu des années 90 à se rapprocher des pays emprunteurs : elle dispose désormais de 69 bureaux extérieurs. Le financement de ses opérations est assuré, en partie, par emprunt sur les marchés financiers, comme dans le cas de la BIRD.

2.1.4. L’Agence Multilatérale de Garantie des Investissements (MIGA)

Le développement d’une couverture des risques souverains s’est vite imposé comme une nécessité pour favoriser le développement des investissements dans les pays les plus pauvres là où les risques sont les plus élevés. Cela a conduit à compléter le groupe de la Banque mondiale par la création de l’Agence multilatérale de Garanties des Investissements (AMGI) en avril 1988 qui est devenue opérationnelle en 1990.

Les objectifs de la MIGA sont à la fois de faciliter des investissements privés productifs en assurant la couverture des risques par des émissions de garanties ou d’assurance voire de réassurance contre les risques non commerciaux et de fournir à ses membres, comme le font la BIRD et la SFI, des conseils et de l’assistance technique pour améliorer l’environnement économique de ces investissements. Elle ne garantit toutefois que des projets dont la viabilité économique, financière et environnementale est avérée. La durée des garanties apportée par la MIGA est au maximum de 15 à 20 ans.

Les membres de la MIGA sont tous des Etats déjà actionnaires de la Banque mondiale. (Annexe 7 : liste des Etats membres de la MIGA). Aujourd’hui 165 pays ont ratifié la Convention établissant la MIGA et 149 ont effectivement déjà souscrits à son capital : l’Autriche, l’Islande, la Lituanie et la Mongolie sont les derniers pays devenus membres effectifs en 1998.

L’année 1999 avait marqué un tournant pour l’institution : en effet, les Gouverneurs avaient approuvé lors du Comité de développement de Hong Kong en septembre 1997 le principe d’une augmentation de capital de 1 MdUSD (dont 700 MUSD sous forme de capital appelable et 300 MUSD de capital appelé dont la moitié serait financée par un recours aux actionnaires et l’autre partie via une contribution du revenu net de la BIRD), rendue indispensable pour faire face à la demande croissante d’émissions de garanties : les services de la MIGA estimaient que dans les dix prochaines années son portefeuille devait être multiplié par 6 voire 10. Cette première augmentation de capital est entrée en vigueur cette année. Le capital de la MIGA est comme celui de la BIRD composé d’une partie appelable et d’une partie versée : le capital souscrit s’élève aujourd’hui à près de 2 200 MUSD.

Afin de mieux répondre à la demande des pays emprunteurs, la MIGA a également modifié cette année ses politiques financières (augmentation des plafonds de couverture des projets à 110 MUSD au lieu de 50 MUSD et augmentation des plafonds de garanties par pays de 250 à 350 MUSD). Elle a aussi comme la SFI, adapté ses procédures de sélection des projets pour incorporer de nouveaux critères environnementaux. Enfin, la MIGA a développé une politique active de réassurance et de coassurance en multipliant cette année les accords dans ce domaine avec de grands partenaires privés tels que EDC au Canada, la COFACE en France, ACE, XL, l’OPIC aux Etats Unis et le EID/MITI au Japon. Après une phase de développement de ses activités qui a conduit la MIGA à faire évoluer ses politiques financières (augmentation des plafonds de garanties, introduction de critères environnementaux dans la sélection des projets…), la MIGA doit désormais entrer dans une période de plus grande sélectivité de ses opérations, en augmentant le nombre et le volume de ses opérations sur les pays les plus pauvres en Afrique notamment. C’est en effet dans ces pays qu’elle pourra démontrer le plus simplement et le plus efficacement son additionalité et son effet de levier sur les investissements.

La croissance de l’activité de la MIGA s’est poursuivie en 1999. Au 30 juin 2000, on dénombrait 62 nouvelles garanties dans 15 pays en développement ou transition pour un montant total de 1600 MUSD. Depuis son entrée en vigueur jusqu’en mars 2000, la MIGA a émis plus de 300 garanties représentant une exposition brute totale de 4,6 de MdsUSD dans plus de 70 pays. Ces garanties recouvrent un portefeuille particulièrement diversifié de projets : les secteurs financiers, les infrastructures et l’industrie sont les principaux domaines. La MIGA a aujourd’hui une exposition importante dans les cinq pays suivants dont seul le Brésil excède 10% de l’exposition nette: Brésil, Argentine, Pérou,Russie, Turquie.

Au total, les engagements cumulés du groupe de la Banque mondiale (BIRD, SFI et MIGA) ont représenté plus de 23 MdsUSD sur un an à comparer à 16 MdsUSD mis en œuvre par les autres banques régionales de développement (BERD, Banque asiatique de développement, Banque inter-américaine de développement, Banque africaine de développement…).

2.1.5. Le Centre International de Règlement des Différends relatifs aux Investissements

Bien qu’étant une organisation indépendante, le Centre international de règlement des différends relatifs aux investissements a des liens privilégiés avec la Banque mondiale.

Sa création résulte d’une volonté de la Banque mondiale de disposer d’une instance d’arbitrage indépendante pour alléger le travail du personnel de la Banque de plus en plus absorbé par les litiges croissants entre Gouvernements et investisseurs privés.

Comme les autres institutions du Groupe, le CIRDI a été mis en place par un traité multilatéral: la Banque est dépositaire de la Convention entrée en vigueur en octobre 1966. Avec l’adhésion de la Colombie et de la Lituanie en 1998, 131 Etats sont désormais signataires de la Convention.

L’organisation du CIRDI est simple : il dispose d’un Secrétariat et d’un Conseil administratif. Le Conseil administratif, instance dirigeante du CIRDI, est présidé par le Président de la Banque mondiale et ses membres, sauf si un Etat en dispose autrement, sont de facto, les Gouverneurs de la Banque. Les réunions annuelles du Conseil ont lieu au même moment que celles de l’Assemblée annuelle de la Banque. Le CIRDI élit tous les six ans un Secrétaire Général qui est également Vice Président de la Banque mondiale (M. Ibrahim Shihata, ex-Conseiller juridique de la Banque).

Le CIRDI a trois moyens d’action :

• il offre aux Etats qui font appel à lui sur base volontaire, des facilités d’arbitrage et de médiation n’importe où dans le monde,
• il peut lui même en vertu de la Facilité additionnelle au Règlement de 1978 autoriser le Secrétariat Général à traiter lui même certains types de litiges entre Etats membres et Etats non parties à la Convention qui ne sont pas explicitement prévus par celle-ci,
• enfin, le Secrétaire Général peut accepter de représenter les arbitres désignés dans des instances d’arbitrage ad hoc, cas le plus souvent devant la Commission des Nations Unies relative aux Lois du Commerce International. (UNCITRAL).

Chaque Etat partie à la Convention a la faculté de désigner 8 personnes pour une durée de six ans renouvelable - le plus souvent d’éminents juristes - qui sont répartis entre deux panels mis en place au sein du CIRDI : Panel des Conciliateurs et Panel des Arbitres (cf Annexe 8 : liste des arbitres et conciliateurs français )

L’année 1999 a marqué la poursuite du développement de l’activité de l’institution : 65 cas d’arbitrages ont été soumis depuis sa création à cette institution, dont 11 nouveaux cas pour la seule année 1999.

2.2. Les opérations de la Banque mondiale et les évolutions de l’institution dans le contexte international

Confrontée à la crise en Asie, puis en Russie et dans certains pays d’Amérique latine, la Banque mondiale a dû faire face, depuis deux ans aux côtés du FMI, aux difficultés des pays qui achevaient leur développement. Ces difficultés ont conduit la Banque à considérablement augmenter le volume financier de ses interventions, à réformer ses modes d’assistance aux pays émergents et à renouveler l’ensemble de ses politiques. Les perspectives économiques de ces pays semblant désormais plus favorables, une plus grande sélectivité des opérations de la Banque y est requise, et, parallèlement, il convient que la Banque se recentre sur les pays les plus pauvres, où l’aide n’a pu réussir à faire reculer la pauvreté au cours de ces dernières années, notamment en Afrique. C’est donc dans le contexte général d’économies en phase de reprise, mais devant faire face à des défis persistants (pauvreté, épidémies, problèmes environnementaux), que la Banque Mondiale se place en ce début de millénaire.

Ainsi, sur la période courante de juillet 1999 à juin 2000, les travaux du Conseil d’Administration de la Banque ont été structurés par les lignes directrices, issues des décisions stratégiques ou politiques suivantes :

• " Strategic compact " : stratégie d’organisation de la Banque, mise en place pour trois ans à partir de 1997, et visant à transformer les modes d’intervention de la Banque et ses relations avec ses clients ;
• " Cadre de développement intégré " : cette initiative lancée par le Président Wolfensohn en 1999 vise à une approche du développement plus globale et pilotée par les pays eux-mêmes liée aux stratégies nationales de réduction de la pauvreté ;
• " Initiative sur les pays pauvres très endettés " : en septembre 1999, les conseils intérimaire et du développement se sont engagés à apporter une annulation de la dette plus importante, rapide et large aux pays s’engageant à poursuivre des politiques économiques saines et visant à réduire la pauvreté. Les comités d’avril 2000 ont rappelé l’importance d’assurer le financement complet de l’initiative et la participation de l’ensemble des créanciers bi et multilatéraux ;
• " Stratégie nationale de réduction de la pauvreté " : en septembre 1999, les comités intérimaires et du développement ont décidé de lier plus fortement dette et réduction de la pauvreté. Concrétisations de ce lien, ces stratégies nationales constituent le contrat de confiance entre les bailleurs et les pays récipiendaires ayant pour ambition de maximiser l’impact de la réduction de la dette sur la pauvreté.
• " Capacités financières de la Banque Mondiale " : un suivi de cette capacité financière a été mis en place au sein du comité du développement, à la suite de la revue d’un panel d’experts, qui avait conclu en 1999, qu’après la crise financière, la Banque était dans une situation tendue sur son capital. L’amélioration de la situation économique et la diminution subséquente des engagements de la Banque au cours des derniers mois incite à plus d’optimisme, même si un suivi est maintenu en place.

2.2.1. Les priorités d’action de la Banque à l’égard des pays les plus pauvres

Un modèle équilibré du développement

La Banque mondiale achève une réorientation engagée en 1995 de ses politiques de développement. Les leçons de la crise ont confirmé la nécessité de développer dans les pays d’intervention simultanément l’économie, le rôle de l’Etat et la société. C’est cette vision équilibrée et globale du développement que la Banque mondiale veut promouvoir et pour laquelle elle reçoit le soutien politique des actionnaires européens.

La mise en œuvre concrète de cette vision du développement suppose une gestion harmonieuse de plusieurs objectifs :

• une politique économique favorable au développement et une saine gestion des deniers publics, qui sont deux conditions du développement ;
• une priorité budgétaire donnée aux secteurs sociaux, par la concentration des ressources de l’aide publique vers l’éducation, la santé de base et par l’inscription de cette priorité dans les programmes d’ajustement structurel ;
• une vigilance sur les dépenses militaires et sur les questions de gouvernance, pour vérifier que les programmes remportent une adhésion large au sein du pays et qu’ils ne sont pas détournés de leur but ;

La Banque mondiale est un acteur de référence de l’aide au développement, présent dans tous les pays en développement, capable de mobiliser une expertise pluridisciplinaire et disposant d’une expérience mondiale. Sa présence est souvent un facteur déclenchant pour susciter d’autres formes d’aide. Elle élabore ses programmes de prêts dans le cadre d’une concertation avec le Gouvernement, parfois élargie à la société civile, qui conduit à l’élaboration d’une stratégie d’assistance pays. Cette stratégie interne a vocation à décrire les opérations que la Banque prévoit de financer. Elle n’a pas vocation à traiter l’ensemble des questions de développement d’un pays.

Pour renforcer l’efficacité de l’aide au développement, le Président de la Banque mondiale a proposé, en 1999, que soit élaboré dans chaque pays, sous la conduite du Gouvernement, un " cadre de développement intégré " pluriannuel qui constitue un objectif politique de développement. Treize pays pilotes ont accepté de suivre cette démarche. Dans ce schéma, le Gouvernement propose à l’ensemble des donateurs une stratégie de développement. A partir de ce document, débattu avec les entreprises et les ONG, les donateurs, dont la Banque mondiale, s’entendent sur une répartition des financements en fonction des priorités, des compétences et des ressources de chaque donateur. L’objectif est de faire émerger une vision plus équilibrée du développement dans laquelle une part importante est accordée au renforcement des institutions démocratiques et judiciaires, à l’Etat de droit, aux politiques sociales, aux infrastructures de base à côté des données macro-économiques et financières.

Un premier bilan de cette initiative montre que l’ensemble de ces pays pilotes ont formulé une stratégie à long terme (ou sont en train de le faire), équilibrant les dimensions sociales, structurelles et institutionnelles du développement avec ses dimensions macroéconomiques ; ces pays ont tous initié un processus consultatif pour promouvoir l’appropriation de cette stratégie auprès de participants nationaux et beaucoup d’entre eux essaient d’assurer eux-mêmes la bonne coordination de l’aide. Des partenariats renforcés sont en train d’émerger dans de nombreux pays pilotes, au fur et à mesure que les donateurs alignent leurs stratégies sur la vision à long terme du pays et préparent un travail analytique conjoint comme base de la sélectivité et de l’amélioration de la division du travail. Certains pays pilotes essaient de mettre en place des systèmes d’évaluation des résultats atteints. Parmi les défis à relever dans le cadre de cette approche figurent naturellement les capacités au sein des gouvernements, la qualité de la gouvernance, les difficultés à harmoniser les procédures et les politiques des donateurs, et la maîtrise du processus de consultation pour éviter qu’il génère un antagonisme avec les institutions démocratiques existantes.

Dans le cadre de la mise en œuvre des principes du cadre de développement intégré, la Banque et le Fonds Monétaire ont aidé à mettre en place, pour les pays éligibles à l’AID, par extension de l’engagement pris dans le cadre de l’initiative sur la dette, des stratégies nationales de réduction de la pauvreté.

Devant les difficultés récurrentes de la région des grands lacs, et les problèmes de guerre civile dans plusieurs pays, notamment en Afrique, la Banque mondiale et le Fonds monétaire ont élaboré une stratégie d’assistance aux pays sortant de conflit. Celle-ci a été présentée par les deux institutions au Comité intérimaire et au Comité du développement. En effet, sans paix, il ne peut y avoir d’amélioration durable des conditions de vie des populations. Les conflits eux-mêmes sont souvent une conséquence de la stagnation économique, du manque de développement, d’une mauvaise gestion des affaires publiques, de la corruption et des insuffisances de la justice. C’est dans les pays où règnent la paix et la stabilité, que la croissance a été la plus forte. La Banque Mondiale a pris conscience que l’un des problèmes fondamentaux sera, en particulier en Afrique, de rétablir et de maintenir la paix. Naturellement, c’est à l’ONU d’intervenir directement dans des opérations de rétablissement de la paix, mais la Banque doit apporter son appui aux populations dès que les circonstances le permettent. Ainsi, le Rwanda a reçu un crédit de 75 MUSD en 1999 pour financer son programme de redressement économique, un crédit au développement des connaissances et à l’innovation a été accordé à Djibouti pour faciliter la réintégration des anciens combattants dans leur communauté d’origine, ainsi qu’au Sierra Leone. Le cas des Balkans est d’une ampleur différente, qui suppose une mobilisation beaucoup plus large de la communauté internationale : la Banque Mondiale, conjointement avec la Commission Européenne a été chargée d’un rôle de coordination des donateurs, un comité de pilotage regroupant les Ministres des finances des pays du G8, des Pays-Bas, la commission européenne et les institutions internationales.

2.2.2. Les interventions de la Banque dans les pays émergents

Au cours des derniers mois, le groupe de la Banque mondiale a poursuivi l’appui apporté aux pays successivement touchés par la crise, en Asie puis en Russie et en Amérique Latine. Après les aides importantes et urgentes, une réflexion sur une stratégie cohérente et équilibrée d’intervention dans la catégorie de pays concernés a été menée.

Au-delà de l’intervention d’urgence en cas de crise financière, la Banque doit se recentrer sur son rôle d’aide à la réforme structurelle

Les crises ont démontré la capacité de l’ensemble des institutions financières multilatérales au premier rang desquelles le FMI, mais aussi de la Banque mondiale et des Banques régionales de développement, à se mobiliser très rapidement pour aider un pays à traiter la crise dans sa phase initiale. Mais, ces crises récentes ont été aussi le révélateur de défauts structurels dont il est nécessaire de tirer les leçons en notant l’influence croissante des facteurs exogènes sur les impacts du développement :

• un environnement macroéconomique solide est nécessaire mais ne suffit pas à assurer une croissance équitable : à la différence de la crise de la dette dans les années 80, la crise financière a éclaté dans des pays caractérisés par une position budgétaire relativement solide, des politiques monétaires viables et des régimes de commerce ouverts sur l’extérieur ;
• le cadre institutionnel est important : la crise a révélé le coût des dysfonctionnements et de l’absence de réglementation des systèmes financiers et du secteur des entreprises et a montré à quel point l’absence de transparence, de responsabilisation et de divulgation de l’information financière est préjudiciable. Par ailleurs, un cadre institutionnel trop faible amoindrit la confiance des investisseurs privés, la faculté d’adaptation au changement et l’impact du projet au plan du développement. La qualité des institutions dans les pays les plus pauvres apparaît encore très largement insuffisante, c’est pourquoi il est indispensable d’y promouvoir et d’y améliorer la réglementation, la supervision, l’information et la gouvernance ;
• le développement social, la lutte contre l’exclusion et les " filets de sécurité " sont indispensables. Ces éléments doivent être au centre des stratégies de réforme et des programmes de développement, compte-tenu de la forte montée du chômage dans les pays en crise, de la plus grande vulnérabilité aux chocs dans un environnement mondial de plus en plus intégré et de la nette aggravation des inégalités au sein d’un même pays ;

•ce n’est qu’en opérant par la voie de partenariats que l’on pourra maximiser l’efficacité de l’action de développement. La réalisation d’un développement durable passe par la prise en compte simultanée de plusieurs éléments : stabilité macroéconomique, facteurs sociaux, humains et structurels, équité sociale et renforcement des capacités pour assurer la mise en place d’un environnement socio-économique qui se prête à des avancées en matière de développement. Cet ambitieux programme suppose que les bailleurs de fonds et autres parties prenantes s’attachent conjointement et avec une stratégie commune à régler ces problèmes qui sont fortement liés.

Le financement et l’accompagnement de ces réformes structurelles relèvent du rôle des Banques de développement. Il est donc essentiel que ces Banques participent, y compris financièrement, à l’élaboration initiale des réformes qu’elles auront à porter dans la durée.

En liaison avec le Fonds monétaire international, le groupe de la Banque a renforcé sa présence et sa capacité de conseil aux gouvernements en matière de réforme des secteurs financiers. Le secteur financier représentait, à la fin de l’exercice 1999, 23% des décaissements annuels BIRD et AID, avec plus de 6,6 MdUSD La réforme des secteurs financiers, pour améliorer leur régulation, leur transparence et assainir les créances douteuses est une condition essentielle de la reprise de la croissance. A la demande de ses actionnaires, la Banque mondiale a consacré un effort très important depuis deux ans au soutien de ces réformes : 50 spécialistes sont venus renforcer les équipes de la Banque. Celle-ci a fait porter son aide sur la supervision et la réglementation prudentielle des marchés de capitaux, le développement des marchés financiers, le gouvernement et la restructuration des entreprises, les régimes relatifs aux relations créanciers/débiteurs et à l’insolvabilité et la divulgation de données financières, la comptabilité, l’audit et l’établissement de rapports financiers.

Dans les pays affectés par la crise, la Banque mondiale participe au programme de réformes dans le cadre des accords conclus par le FMI. Dans les autres pays émergents, qu’ils aient été indirectement affectés par la crise ou épargnés, la Banque contribue à prévenir les situations de déséquilibres en soutenant la préparation et la mise en œuvre des réformes dans les secteurs financiers. Le volume des actifs à traiter dépasse les capacités de toute institution publique, mais le rôle du groupe de la Banque mondiale vise avant tout à apporter aux gouvernements une expertise et à les aider à financer les premières restructurations, espérant ainsi bénéficier d’un effet de démonstration et d’entraînement. L’amélioration de la situation en Asie, notamment en Corée et Thaïlande, encourage cette approche.

A cet égard, durant l’exercice 1999, les programmes pays d’Asie de l’Est ont comporté, entre autres, les interventions suivantes :

• en Indonésie, la Banque a apporté son concours au renforcement de l’infrastructure juridique, à la restauration des banques, à l’amélioration du contrôle bancaire et à la restructuration des entreprises, et à la réforme du régime des faillites. Mille deux cents représentants des secteurs public et privé, venus d’Indonésie et d’autres pays d’Asie de l’Est, ont participé à une conférence organisée sous l’égide de la Banque à Djakarta, sur le thème des pratiques de comptabilité et d’audits nécessaires à l’amélioration de la transparence des entreprises ;
• en République de Corée, la Banque a aidé les autorités à créer une commission de contrôle financier et un service de supervision financière regroupant quatre instances de réglementation. La Banque appuie le gouvernement dans les efforts qu’il a entrepris pour aider de nombreuses petites et moyennes entreprises, mises en difficulté par la crise financière à restructurer leur passif et à faire davantage appel au crédit. La Banque a prêté ainsi 724 MUSD à la Corée pour son secteur financier au cours de l’exercice 1999.
• en Thaïlande, la Banque a apporté son concours à la recapitalisation des banques commerciales, au renforcement du cadre législatif et réglementaire du secteur financier, et à l’évaluation de la capacité des institutions financières spécialisées à accroître leur volume de prêts pour remédier à la contraction du crédit. Pour ce faire, 560 MUSD au total ont été fournis à la Thaïlande au cours de l’exercice 1999.

L’autre volet essentiel de l’action de la Banque dans les pays émergents affectés par la crise concerne le domaine social. Ce dernier a lui aussi pris peu à peu une place considérable dans le portefeuille de la Banque, jusqu’à atteindre près de 20% des décaissements La crise financière a révélé le retard de nombreux pays en développement en matière de systèmes de protection sociale et aggravé notablement dans certains pays la situation des populations les plus démunies. De même, les réformes indispensables pour sortir de la crise ont parfois ajouté de lourdes conséquences sociales. Le Groupe de la Banque mondiale a développé un ensemble d’opérations destinées à atténuer l’impact social par des " filets sociaux ", destinés à protéger les populations vulnérables. Plus de 30% des nouveaux prêts à l’appui des secteurs sociaux au cours de l’exercice 99 ont été accordés dans le cadre d’opérations plurisectorielles de plus vaste portée, visant à réformer les politiques publiques et à affecter des crédits aux secteurs de la santé et de l’éducation dans un contexte de restrictions budgétaires. Au delà des opérations traditionnelles de santé, de nutrition ainsi que des projets liés à la maîtrise démographique, apparaissent dans le portefeuille des activités de la Banque, des projets en matière d’éducation, ainsi que de protection sociale. Une stratégie en matière de protection sociale est en préparation à la Banque Mondiale, dans certains pays émergents ; la Banque y a développé des simulations de systèmes de retraite, permettant d’évaluer la soutenabilité des mécanismes de solidarité envisagés (en Corée, en Chine, au Brésil, en Roumanie….).

Pour l’avenir, la Banque insiste sur l’importance des capacités institutionnelles des Etats pour assurer le développement. Devant les difficultés rencontrées par certains pays en crise, l’absence d’une application efficace des règles de droit et d’une législation adaptée, en matière commerciale et financière notamment, a conduit la Banque mondiale à réaffirmer l’importance du développement des capacités institutionnelles dans le cadre de ses opérations.

2.2.3. La Banque mondiale face aux nouveaux défis des pays en développement

Limiter l’action de la Banque à des interventions financières pour soutenir l’appui aux réformes économiques et la mise en œuvre des politiques sociales (santé et éducation) ou des infrastructures de base dans les pays en développement ne rendrait pas parfaitement compte de la diversité de son action. Un certain nombre de défis à caractère global ont un impact extrêmement important sur les activités de la Banque, qui doit assurer son rôle de fournisseur de biens publics globaux. La Banque doit ainsi s’attacher à participer à la solution de problèmes qui dépassent le cadre des frontières nationales, pour développer des partenariats régionaux ou globaux, en matière de recherche, de partage de la connaissance, de développement des capacités, de coordination des donateurs. L’environnement, la santé, apparaissent au titre de ces attentes fortes des pays en développement vis à vis de la Banque Mondiale.

La Banque mondiale s’est, depuis de nombreuses années, investie sur le domaine de l’environnement et le portefeuille de ses activités n’a cessé de s’y accroître en même temps qu’il s’est de plus en plus intégré au sein des activités de développement de la Banque : les montants cumulés des encours de prêts pour des projets environnementaux a atteint près de 15 MdsUSD en 1999. La sélection des projets par la Banque obéit désormais à une classification rigoureuse en trois catégories selon leur impact sur le plan environnemental et sociétal et exige en conséquence des études d’impact indépendantes approfondies, en consultation avec la société civile.

En 1999, un réseau du développement socialement et environnementalement durable a été créé, afin de faire le lien entre la réduction de la pauvreté et la viabilité environnementale et sociale. La crise économique récente a exacerbé les pressions sur l’environnement dans de nombreux pays, le moindre cas n’étant pas l’Indonésie. L’ampleur des dégâts occasionnés par le cyclone Mitch donne également à penser que la dégradation des ressources naturelles a contribué à aggraver la situation.

Sur le terrain, les actions de la banque visent à renforcer les capacités locales des pays afin de les aider à intégrer des considérations environnementales dans leurs programmes. Ainsi, un nouveau guide de bonne pratique et politique pour prévenir et réduire la pollution a été adopté par la banque. L’assurance de qualité environnementale des projets financés a été renforcée alors que les programmes de formation à l’environnement ont été réorganisés avec l’utilisation des nouvelles technologies idéales pour les équipes sur le terrain. Dans le cadre de développement intégré (CDI), les stratégies d’assistance pays et environnement (CASE) ont été expérimentées, visant à développer et tester la prise en compte de questions d’environnement et de gestion des ressources naturelles dans les stratégies de développement. La banque cherche aussi à promouvoir l’utilisation de ses normes opérationnelles par d’autres organisations, y compris le secteur privé. Ceci la conduit naturellement à envisager des mécanismes à la fois incitatifs pour les acteurs économiques, mais aussi performants en matière environnementale (cf encadré Fonds Carbone Prototype).

Le grand chantier de la Banque Mondiale reste cependant la mise en place de sa stratégie sur l’environnement, destinée à définir ses priorités et programmes pour aider les pays en développement à faire face à ces enjeux environnementaux à moyen et long terme. Les débats autour de cette stratégie devraient aboutir à la fin de l’année 2000. Un important travail d’analyse des évaluations des opérations déjà conduites par la Banque a déjà été effectué. Des études approfondies sur la pollution atmosphérique, le traitement des eaux usées, et leur impact sur les populations urbaines pauvres sont en cours, visant à mieux cibler les besoins en matière de renforcement des capacités de gestion environnementale des pays en développement, mais aussi des pays notamment en transition, absolument dépourvus sur ce plan. Le cadre de développement intégré, peut, avec certains pays pilotes être le lieu naturel où les questions de gestion environnementale s’intègre dans une vision plus globale du développement.

Au niveau mondial, la Banque reste aussi au premier plan, par son rôle de gestionnaire du Fonds pour l’Environnement Mondial, créé en 1989 sur proposition franco - allemande. Ce fonds est le mécanisme financier reconnu par les Conventions de Rio relatives au climat et à la biodiversité. Il intervient dans trois domaines privilégiés : l’effet de serre et la couche d’ozone, la préservation de la biodiversité et les eaux internationales. La deuxième reconstitution des ressources du fonds a été approuvée en 1998, à hauteur de 2,75 MdsUSD : la France y contribue pour un montant de 862 MF.

La Banque participe aussi, en tant qu’agence d’exécution, au fonds multilatéral pour le Protocole de Montréal, visant à aider les pays en développement à abandonner l’utilisation de substances détruisant la couche d’ozone. La fermeture programmée de toutes les usines de productions de CFC en Chine est, à ce sujet, un succès pour la Banque, et une avancée historique pour le Fonds. La mise en place de partenariats est centrale, comme par exemple celui sur le secteur forestier, avec le WWF (World Wide Fund for Nature), qui cherche à développer une meilleure gestion des ressources forestières en Afrique, Malaisie et dans le secteur privé. La déclaration de Yaoundé dont l’objectif est de créer un réseau d’espaces protégés pour promouvoir la préservation des espèces en Afrique, les actions sur le contrôle de la qualité de l’air dans les pays d’Europe centrale et Orientale montrent l’engagement de la Banque dans tous les secteurs environnementaux et dans toutes les régions du monde.

Autre enjeu planétaire, la lutte contre le SIDA mobilise, depuis de nombreuses années, la Banque mondiale, qui, comme l’ensemble des pays donateurs, considère que cete épidémie représente une variablee majeure du développement économique et social du monde en développement. En effet alors que près de 34 millions de personnes sont aujourd’hui affectées par ce virus, l’essentiel des victimes se trouvent désormais dans les pays en développement : les deux tiers, soit 22,5 millions, habitent en Afrique subsaharienne, 7,3 millions en Asie de l’Est et du Sud, 1,4 million en Amérique, 890 000 en Amérique du Nord, 550 000 en Europe, 270 000 en Europe de l’Est. Sur les 5,8 millions de personnes nouvellement infectées par ce virus en 1998, 4 le sont en Afrique, où la transmission de la mère aux enfants reste le mode dominant.

Cette maladie, a désormais, un fort impact sur la croissance démographique de l’Afrique. Ainsi, les gains importants en matière d’espérance de vie de ces quarante dernières années viennent d’être quasiment réduits à néant dans de nombreux pays africains (Kenya, Ouganda, Malawi, Zimbabwe, Zambie), qui voient leur transition démographique s’inverser.

La Banque mondiale est, aujourd’hui, le principal bailleur de fonds dans le domaine de la santé dans le monde : elle dispose donc de l’influence nécessaire pour convaincre l’ensemble des Gouvernements des pays en développement qui ne s’y sont pas encore engagés à faire de la lutte contre ce fléau une priorité de leur politique sanitaire, car sans volonté politique locale, le travail d’assistance est particulièrement improductif. En plein accord avec la France, la Banque mondiale a obtenu le soutien des pays du G7 lors du sommet de Cologne pour aller de l’avant sur cette question dans la limite des compétences de la Banque. Elle est actuellement en phase de mise en place de cette nouvelle stratégie, en partenariat avec les gouvernements et le programme des Nations Unies contre le SIDA, afin de promouvoir le soutien aux partenaires, pour des actions de prévention, et pour la mise en place de programmes d’amélioration du traitement du VIH/SIDA et des soins aux porteurs de virus.

La question du SIDA ne doit pas occulter l’effort fait par la Banque vis à vis des autres épidémies et dans le secteur de la santé en général (cf encadré suivant). Avec près de 2 MdsUSD d’engagements annuels en matière de santé, la Banque Mondiale poursuit une stratégie d’amélioration des indicateurs de santé et de nutrition des populations les plus pauvres, l’amélioration des systèmes de santé et le financement durable des soins. Dans la période récente, la lutte contre le paludisme et les campagnes de vaccination ont pris un nouvel essor, en partenariat avec des ONG, l’UNICEF et le PNUD.

La Banque mondiale fait également de la question de l’accès des pays en développement à ces nouvelles technologies un accent particulièrement fort de son action, qui justifie son appellation de " banque du savoir ". Au delà de la priorité constante accordée, tant par la BIRD que l’AID, aux programmes d’éducation, la Banque mondiale a placé le développement des technologies de l’information et des communications comme une nouvelle priorité de son action.

Ainsi, la SFI et la BIRD soutiennent-elles activement les programmes de financement d’infrastructures de télécommunications dans de nombreux pays. Ellest y favorisent l’émergence d’une concurrence dans ce secteur. Elles veillent aussi à la diffusion des nouvelles applications et au développement de l’informatique. Il convient, en particulier, de souligner le rôle joué par le programme INFODEV pour développer des partenariats nord sud sur ce thème. La France a apporté une contribution constante à cette initiative.

Enfin, il convient d’indiquer que l’action de la Banque mondiale pour sensibiliser les pays aux risques du passage à l’an 2000 a été très importante. La banque a tenté d’inciter l’ensemble des pays en développement à établir suffisamment tôt des diagnostics de leurs systèmes d’information.

Le groupe de la Banque mondiale a également lancé le concept de Global Developement Gateway, portail Internet permettant à un grand nombre de participants, pays en développement, donateurs, société civile, secteur privé, d’avoir accès à des informations en matière de développement, qu’il s’agisse d’orientations, de financements ou d’opportunités commerciales. Naturellement, cette initiative pourra permettre à la Banque de valoriser son réseau de recherche, ses partenaires, améliorant ainsi la compréhension des questions de pauvreté et l’efficacité des politiques d’aide au développement.

Ces quelques exemples témoignent de la diversité de l’action du groupe, mais aussi de la richesse des experts dont elle dispose.

2.2.4. L’évolution de l’organisation de la Banque mondiale

En 1997, le président de la Banque a lancé une réorganisation profonde de son institution, considérée comme trop centrée sur Washington et insuffisamment présente sur le terrain. Cette réforme, dénommée " paquet stratégique " (" Strategic Compact "), a conduit à déconcentrer les services de la Banque en déléguant dans les pays en développement des Directeurs pays résidents, aujourd’hui au nombre de 29, ayant capacité d’orientation et de décision sur les programmes de la Banque. Par ailleurs, la Banque dispose aujourd’hui d’une représentation dans 92 pays.

Ce mouvement a été poursuivi sur le terrain, et les premiers échos qui peuvent être recueillis sont favorables à cette proximité accrue entre les services de la Banque et les emprunteurs. Cependant, les actionnaires sont encore préoccupés par l’absence de diminution à ce stade du nombre de personnes basées à Washington. Ce mouvement est désormais indispensable, et fait partie intégrante du processus de déconcentration.

Au delà de la déconcentration, cette réforme a également profondément modernisé l’organisation du siège de la Banque. Elle a permis un renforcement très net des capacités dans le secteur financier. La Banque dispose désormais d’une organisation matricielle en réseaux géographiques et thématiques. Cette organisation permet de faciliter la diffusion de l’expertise et l’intégration dans les projets des éléments externes : protection sociale, environnement local et mondial, etc…

La poursuite de ce mouvement de déconcentration suppose que la Banque mondiale se donne les moyens de capitaliser son expérience mondiale dans chaque domaine, qui est l’une de ses principales plus values en matière de savoir-faire. C’est l’un des objectifs pour la direction et les personnels de la Banque que de développer des outils pour permettre cette capitalisation, baptisée de façon ambitieuse " banque du savoir ", au sein de l’institution.

Parallèlement à ce mouvement de décentralisation, la Banque a mis l’accent sur l’amélioration en matière d’efficacité de l’aide.

L’examen de l’efficacité de l’aide, notamment celle suivant immédiatement la crise financière de 1998 souligne notamment le fait qu’il ne suffit pas d’un contexte macroéconomique stable pour alimenter une croissance durable, que les institutions y ont un rôle central (notamment dans les secteurs financiers), que le développement social est indispensable à la réduction de la pauvreté, et que l’aide de la Banque doit être centrée sur les besoins propres au pays et reposer sur un partenariat. Ces recommandations font l’objet des efforts actuels de la Banque pour la mise en œuvre de ses projets.

Globalement, les rapports du département de l’évaluation indiquent que la performance des projets s’est sensiblement améliorée. Le pourcentage des projets financés par la Banque dont les résultats ont été jugés satisfaisants à l’issue des décaissements a augmenté, passant d’une moyenne de 65 à 70%, au cours de la période 1990-96, à un pourcentage de 75% au moins en 1997-98, dont 7% donnant des résultats exceptionnels. Ces meilleurs résultats tiennent à l’amélioration de la performance de l’emprunteur, à une conception plus réaliste des projets et à une meilleure gestion du portefeuille. Il apparaît cependant une tendance à la complexité des projets (72% des projets sont classifiés complexes ou très complexes).

L’objectif d’atteindre une proportion de 75% de projets classés " satisfaisant " apparaît ainsi rempli en 2000, en partie grâce à un pourcentage de 78% de projets jugés positivement hors Afrique. L’évaluation met, par contre, en relief la difficulté de la Banque à mettre en place des opérations aussi efficaces en moyenne en Afrique, où seulement 61% des projets avaient atteint un niveau satisfaisant.

2.2.5. L’évolution de la situation financière de la Banque mondiale et de la SFI

Pour aider les pays émergents à faire face à la crise, la BIRD a augmenté ses engagements annuels pour atteindre 30 MdsUSD en 1998. Ce niveau a décru en 1999 à 19 MdsUSD et devrait atteindre de l’ordre de 15 MdsUSD en 2000 . Le niveau actuel des engagements de la BIRD reste compatible avec ses ressources financières, et la situation financière de la Banque est moins tendue qu’au cours des deux dernières années.

Le revenu net de la Banque, qui correspond en quelque sorte à un bénéfice, a subi une forte pression. Pour permettre à la Banque de poursuivre dans de bonnes conditions son mandat de financement du développement, ses actionnaires lui ont demandé de mieux exploiter ses marges de manœuvre financières : en réduisant ses coûts, en répercutant plus fidèlement le coût de ses opérations sur le prix de ses prêts, en étant plus sélective dans le choix de ses opérations.

Dans ces conditions, la Banque devrait être en mesure de reconstituer progressivement des marges de manœuvre équivalentes à celles dont elle disposait avant la crise, d’autant qu’elle bénéficiera dans les prochains mois des revenus issus des remboursements des prêts consentis lors de la période de crise.

La Société financière internationale a, elle aussi, été confrontée à la crise financière. Dans les pays émergents touchés par cette dernière, la SFI a entrepris une profonde restructuration de son portefeuille. Pour faire face à cette situation nouvelle, le Président du groupe de la Banque mondiale a nommé un nouveau Vice Président chargé de resserrer les liens avec la Banque mondiale, où il supervise les activités liées au secteur privé, et de repenser profondément les modalités d’intervention et priorités stratégiques de la SFI, en particulier dans les pays émergents où son exposition est particulièrement élevée, notamment en Amérique Latine. Elle a dû, en effet, faire face à une demande accrue de la part des investisseurs internationaux qui, en période de crise, souhaitent s’associer à un bailleur multilatéral " créancier privilégié " pour obtenir une garantie plus grande de trouver un investissement de qualité et de retrouver son investissement in fine. En période de sortie de crise, la SFI doit désormais faire preuve de plus de sélectivité dans ses opérations, pour satisfaire sa mission de développement du secteur privé à long terme

Cependant, la SFI n’est pas un instrument de nature à modifier à lui seul le repli des flux privés qui se sont redéployés vers les pays développés en cours de crise. Elle doit donc trouver un équilibre entre le volume de la demande, des capacités financières contraintes et une exigence de qualité pour garantir un effet de démonstration suffisant, objectif principal de l’institution.

Pour déterminer plus clairement les lignes directrices dans ce nouveau contexte, la SFI a élaboré un document stratégique proposant des priorités d’action pour l’institution : celles-ci comprennent un accent géographique mis désormais sur l’Afrique, où l’impact en terme de développement de la SFI sera le plus important. Ceci est d’ailleurs cohérent avec le fait que la SFI était souvent surexposée au risque des grands pays émergents. Une priorité sectorielle est réaffirmée sur les secteurs financiers ainsi que les PME, qui constituent le principal vecteur du développement économique, y compris dans les pays en développement

2.3. La France et la Banque mondiale

La Banque mondiale dispose, par son réseau, par son expérience de cinquante années de développement, par la composition mondiale de son actionnariat, d’une concentration de compétences et d’informations uniques pour traiter les problèmes qui se posent à l’échelle mondiale : la pauvreté, l’environnement, le développement économique.

Parce qu’elle est le quatrième actionnaire de la Banque, la France exerce une influence de premier plan dans l’ensemble des grandes politiques de la Banque. Sa place de membre permanent du Conseil d’Administration, la coordination étroite que permet une organisation où l’administrateur à la Banque Mondiale représente également notre pays au conseil d’administration du FMI, sa longue tradition d’aide au développement, son rang de troisième donateur mondial d’aide ainsi que sa relation privilégiée avec l’Afrique, lui confèrent d’ailleurs une place particulière au sein de l’institution.

2.3.1. La place de la France au sein de la Banque

a) La présence française au sein de la Banque

L’influence de la France dans les activités de la Banque Mondiale passe par le maintien ou le renforcement de la présence française au sein du personnel de l’institution. Au cours des deux dernières années, la présence française à la Banque Mondiale a gagné en niveau de responsabilité. Certes, depuis le départ du Vice-Président français pour l’Asie de l’Est, un seul Français occupe aujourd’hui un poste de vice-président (Moyen-Orient, Afrique du Nord), poste directement opérationnel dans une région au cœur de l’activité stratégique de la Banque Mondiale. Cependant, l’encadrement supérieur français (directeurs et chefs de divisions) est bien présent tant dans les unités techniques de la Banque qu’au sein du personnel de la Société Financière Internationale. Le renforcer constitue néanmoins un objectif important pour faire en sorte que l’expérience française en matière de développement soit bien présente au sein de la Banque.

De façon globale, avec un effectif de 266 cadres, les Français représentent un peu moins de 5% du total des cadres de l’institution, en progression de 8% par rapport à 1998. En 1999, une vingtaine de français ont en effet été recrutés par la Banque Mondiale. En pourcentage du personnel d’encadrement, les français se classent en troisième position derrière les Britanniques (6%) et les Américains (de l’ordre de 20%). Grâce à leur compétence reconnue, ils sont ainsi parvenus à se maintenir, dans un contexte de fort bouleversement des structures hiérarchiques de la Banque au cours des deux dernières années.

Des programmes d’échanges de personnel avec l’AFD et les administrations françaises (renforcés et formalisés en 1999 dans le cadre de " secondment programm ") existent pour assurer un flux de candidatures françaises aux postes qu’offre la Banque mondiale. Le bureau européen de la Banque mondiale à Paris joue également un rôle important d’information et de sélection des candidatures dans notre pays.

b) Relations financières entre la Banque Mondiale et la France

Au début de l’année 2000, la France a versé sa première (de trois) contributions annuelles à la douzième reconstitution de l’Association Internationale pour le Développement, guichet concessionnel du groupe de la Banque mondiale pour les pays dont le revenu n’excède pas 925 dollars par habitant. Cette contribution s’est élevée à 1,692 MdF. La douzième reconstitution de l’AID devrait permettre de couvrir la période 2000-2002.

Cette négociation avait été conclue à la fin de l’année 1998 sur un accord pour une reconstitution de 15,2 MdsDTS, selon un partage équitable de la charge qui respecte les parts traditionnelles des principaux donateurs (Etats-Unis 20,86 %, Japon 20%, Allemagne 11% , France 7,3%). La Banque mondiale contribue elle-même en partie à la reconstitution de ces ressources au travers de son revenu net.

En 1998, les contributeurs du FEM (Fonds pour l’Environnement Mondial) ont conclu un accord sur une reconstitution d’un montant de 2,7 MdsUSD, selon un partage similaire à celui de l’AID, conditionné à l’apurement des arriérés de contribution américains sur la reconstitution précédente. Dès que les Etats-Unis ont assuré la totalité de celle-ci, la France a apporté sa contribution à ce fonds. Celle-ci s’élève à un montant total de 862 MF libérable en quatre tranches, dont nous avons effectué le premier paiement début 2000.

En 1998, les actionnaires de l’Agence Multilatérale pour la Garantie des Investissements ont conclu une augmentation de capital pour cette institution, qui au sein du groupe de la Banque mondiale, est chargée de promouvoir les investissements dans les pays en développement en les garantissant contre le risque politique. La France versera une contribution de 44 MF sur 2 ans. Le premier versement aura lieu en 2000, cette augmentation de capital étant désormais devenue désormais effective.

Enfin, en 1999, la France a versé un montant de 45 MF à la Banque Mondiale, 25 MF comme contribution au fonds fiduciaire ASEM, mis en place à la suite de la crise asiatique et 20 MF au titre de la mise en place de projets d’assistance technique liés à la reconstruction au Kosovo.

Les contributions au groupe de la Banque mondiale proviennent des chapitres budgétaires 58-00 (capital) et 68-04 (contributions à l’AID) du budget des charges communes.

c) Les marchés de la Banque Mondiale

La Banque Mondiale a décaissé 24 MdsUSD en 1999, qui se répartissent en 14 MdsUSD au profit des projets d’investissement et 10 MdsUSD sur les prêts et crédits d’ajustement structurel qui sont des contributions générales au financement des Etats.

Les projets d’investissement donnent lieu à des appels d’offres, souvent internationaux. Parmi les 14 Mds USD décaissés en 1999 au profit des projets d’investissement, 4,2 Mds USD ont été attribués à des pays fournisseurs différents du pays emprunteur dans lequel se déroule le projet. Les entreprises françaises ont obtenu des contrats dont le montant représente 8,6% de ces financements, soit 361 MUSD. Les entreprises françaises se classent ainsi en 4^ème place derrière celles des Etats-Unis (12%), d’Allemagne (10,2%), du Japon (9,03%) .

Les entreprises françaises enregistrent donc, en valeur relative, sur ces marchés de bonnes performances, par comparaison à leurs concurrents des autres pays de l’OCDE. Cette performance est liée à la compétitivité des offres des entreprises de notre pays, à leur bonne connaissance des procédures de l’institution, aux efforts de promotion de l’offre française et à leur succès sur certaines régions d’intervention de la Banque Mondiale.

Les marchés de conseil, d’études et d’assistance technique prennent aussi une place croissante dans les activités de la Banque Mondiale. Hors marchés locaux et hors prêts et crédits d’ajustement structurels, ces activités représentent pour 1999 un volume de contrats de l’ordre de 706 MUSD. Sur ces marchés, l’expertise française se positionne favorablement dans un contexte de forte concurrence de la part des pays anglo-saxons. En 1999, les consultants français (sociétés et consultants individuels) ont obtenu 8,6% des contrats de la Banque Mondiale, se classant ainsi en troisième position derrière les consultants américains (23% des contrats) et les consultants britanniques (15,9% des contrats).

Afin de renforcer la présence de l’expertise française sur ces marchés souvent stratégiques en termes de structuration du développement, la France a décidé de renforcer son action de soutien au entreprises. Ainsi, en octobre 1999, un site internet a été lancé pour aider les entreprises françaises intéressées par la Banque. La France a également renforcé sa coopération technique coopération technique avec la Banque Mondiale et sa filiale " secteur privé " (Société Financière Internationale) en créant en 1998 et 1999 deux fonds d’assistance technique (fonds fiduciaires). Cette question est évoquée dans le chapitre suivant.

d) Coopération entre la France et la Banque mondiale

Au delà du rôle d’orientation que doit jouer la France en tant qu’actionnaire, la coopération entre la France et la Banque dans des opérations précises est un moyen important pour mesurer et renforcer les convergences de vues.

Par ailleurs nos relations avec le Groupe sont très privilégiées et facilitées : depuis 1971 en effet, Paris accueille un bureau de représentation de la Banque mondiale, avenue d’Iena ainsi qu’une représentation de la SFI. La place de l’Europe, premier actionnaire du Groupe devant les Etats-Unis, vient d’être aujourd’hui reconnue puisque le bureau de Paris a été transformé en Vice Présidence Europe confiée à M. Jean François Rischard (originaire du Luxembourg) en octobre dernier ce qui témoigne de la volonté du groupe de se rapprocher de ses principaux actionnaires. Paris est par ailleurs, le siège régulier des réunions de coordination de l’aide entre les pays donateurs et les pays récipiendaires et tous les bailleurs de fonds dans le cadre des " groupes consultatifs ".

La France et la Banque mondiale entretiennent, de longue date, des relations de coopération dans les pays où la France entreprend une coopération bilatérale importante.

L’Agence Française de Développement et les services de coopération sont en contact avec les missions résidentes de la Banque. L’AFD intervient régulièrement sous la forme de co-financement avec la Banque mondiale. Cette forme de coopération est très satisfaisante, et mérite d’être renforcée.

La France a souhaité se donner des moyens de coopérer plus généralement avec la Banque, y compris en dehors de la zone de solidarité prioritaire. Les fonds fiduciaires sont les instruments adaptés à ce type de coopération. Ils permettent de mobiliser une expertise française dans le cadre de programmes de la Banque mondiale et de créer un lien utile entre la France et la Banque pour les phases ultérieures.

La France dispose d’un fonds pour financer des missions d’experts de courte durée dans des domaines ciblés (domaines de souveraineté, agriculture). Pour développer de façon substantielle notre coopération avec le groupe de la Banque mondiale, un fonds fiduciaire auprès de la Banque mondiale et un autre auprès de la Société financière internationale ont été créés en 1998 et 1999. Ces fonds ont bénéficié d’une contribution financière de 45 MF en 1999 et ont une vocation générale de financement d’études de faisabilité en amont des projets : ils contribuent à valoriser l’expertise française publique et privée auprès de la Banque et de la SFI. Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie veille à l’instruction interministérielle de ces dossiers, notamment grâce à la présidence qu’il assure des comités du Fonds d’Aide au Secteur Privé (FASEP).

2.3.2. Objectifs de la France au sein de la Banque:

Traditionnellement, la France a joué un rôle de premier plan au sein de la Banque sur toutes les questions de développement posées à l’échelle mondiale. La réforme d’ampleur de la coopération française au développement dans un contexte (crise financière des pays émergents, endettement des pays les plus pauvres: cf 2.2 et 3) plaçant les questions de développement en tête de l’agenda international ont encore contribué à renforcer ce rôle. Ainsi, la France a été particulièrement présente sur les questions suivantes:

• la stabilité économique et financière internationale. La crise financière a mis en évidence les besoins de réformes des systèmes financiers nationaux. A la demande notamment de la France suivie du G7, la Banque mondiale, en collaboration avec le Fonds monétaire international, a notablement renforcé son activité dans ce domaine (cf 1).
• le surendettement, avec l’initiative sur la dette des pays pauvres en appuyant fortement et en formalisant le lien des réductions de la dette sur la réduction de la pauvreté (cf 3) ;
• les domaines sociaux, avec le soutien d’une approche équilibrée du développement, reprise par le Président Wolfensohn dans sa proposition de " cadre intégré de développement ";
• les biens publics globaux, comme l’environnement, la lutte contre les épidémies (cf 2.2.3)….

Il convient de poursuivre ces efforts, mais il apparaît crucial que la France, en liaison avec ses partenaires européens, affiche une vision du développement cohérente et renforcée dans un débat international longtemps dominé par une pensée économique exclusivement libérale et insuffisamment inspirée de régulation.

a) La vision française des priorités en matière de coopération internationale pour le développement:

La France a entrepris un effort de sélectivité de son APD en dessinant en 1999, les contours de la Zone de solidarité prioritaire(cf Annexe 9 : Définition de la ZSP), vers laquelle doit se concentrer son aide bilatérale au développement. Cette zone comprend en majorité des pays de l’Afrique subsaharienne, du Maghreb, de la péninsule indochinoise et des Caraïbes. La France a mis en place un Haut Conseil pour la Coopération Internationale, instance de débats et de dialogue, permettant aux représentant de la société civile d’être associés à la définition de la politique de coopération internationale pour le développement.

Dans ce contexte, pour la France, les institutions multilatérales de développement, Institutions des Nations Unies ou Banques de développement, doivent satisfaire à deux objectifs :

i) mobiliser un volume élevé de ressources et de compétences vers les pays de la Zone de solidarité prioritaire et plus largement, vers les pays les plus pauvres n’ayant pas accès aux marchés de capitaux,

ii) permettre à la France d’être présente, à travers le système multilatéral, dans l’ensemble des régions du monde où elle ne peut entretenir de façon efficace une coopération bilatérale, en s’assurant que cette intervention permette de catalyser l’investissement privé et de s’attaquer aux poches de pauvreté dans les pays qui entrent dans des phases avancées de leur développement.

De surcroît, la bonne coordination des institutions financières entre elles, l’efficacité des opérations soutenues (cf 2.2.4), la transparence et la bonne gouvernance, à la fois dans l’allocation des fonds comme dans leur utilisation, la protection et la valorisation des biens publics globaux sont nécessaires au renforcement de la légitimité politique de ces institutions, en particulier de la Banque Mondiale, pour lequel la France a toujours plaidé et qu’elle a obtenu pour ce qui concerne le FMI (transformation du comité intérimaire). Ce message a été renforcé lors de la visite du HCCI à Washington au printemps dernier. Il demeure que responsabilité politique des institutions et mission au profit de la lutte contre la pauvreté ne sont pas nécessairement toujours synonymes: ceci est bien souvent au centre des débats les plus sensibles à la Banque Mondiale. En 1999-2000, ce type de débats a marqué deux projets de financement en Iran et en Chine.

Ces deux évolutions prioritaires (lutte contre la pauvreté et transparence des opérations) sont désormais nécessaires pour répondre aux interrogations de la société civile et des actionnaires de la Banque (voir ci-après encadré sur le rapport Meltzer). Elles ont fait l’objet de mentions spécifiques dans le rapport des Ministres des Finances du G7 aux chefs d’Etat, pour le sommet d’Okinawa. Elles constituent désormais les défis principaux de la Banque Mondiale.

Si le gouvernement français ne partage pas les grandes conclusions très tranchées du rapport de la Commission Meltzer dans son analyse spécifique aux questions de développement, comme la spécialisation du Fonds et de la Banque Mondiale (cf 1), l’un sur les pays émergents l’autre sur les pays pauvres, ou la répartition stricte des activités de la Banque Mondiale et Banques régionales, certaines constatations rejoignent des positions françaises :

– la Banque mondiale doit avoir comme priorité de se concentrer davantage sur les pays les plus pauvres, qui n’ont pas accès aux marchés de capitaux, en y privilégiant les réformes institutionnelles ;

– la Banque Mondiale est trop exposée sur certains pays émergents, ce qui représente un risque de nature prudentielle ;

– la Banque Mondiale doit accorder une plus grande importance au retour sur expérience des programmes mis en œuvre via les programmes d’évaluation ;

– la plus grande attention doit être prêtée à certaines activités de la MIGA et de la SFI (opérations à effet de levier), voire de la BIRD, afin d’éviter que ces institutions ne mettent en péril la solidité financière du Groupe dans son ensemble du fait d’engagements ou d’instruments financiers à fort risque systémique ;

– la Banque mondiale doit se concentrer sur le financement du développement à long terme et laisser le FMI conduire les opérations d’urgence, tout en se tenant prête à soutenir les efforts de réforme dans des contextes de sortie de crise.

b) Attirer des ressources et des compétences vers les régions dont le développement est prioritaire.

La France a milité et continue d’être vigilante pour que les pays d’Afrique subsaharienne, cœur de la " zone de solidarité prioritaire " de la France, soient les premiers bénéficiaires des ressources concessionnelles de l’Association Internationale pour le Développement. Chaque année, la France plaide pour que la vigilance prioritaire que nous portons à la bonne santé financière de la Banque Mondiale, et qui se traduit par un revenu net de près de 1,5 Mds USD en 1999, bénéficie avant tout aux pays les plus pauvres. Ainsi, malgré les tentations de certains emprunteurs ou non emprunteurs de financer sur ces ressources des actions politiques ponctuelles, la France défend dans la durée l’allocation de ce revenu net à l’initiative sur la dette (250 MUSD) et à la dotation de l’AID (300MUSD). En 1998, lors de la négociation de reconstitution des ressources de l’AID, la France a obtenu que la part des ressources de l’AID allouée à l’Afrique subsaharienne soit portée de 40 % à 50 %. Cet objectif a été accepté par la Banque mondiale et par les donateurs de l’AID. C’est ainsi un volume de 7,6 Mds DTS qui sera dirigé vers les pays de la région dans les trois années à venir. La France est particulièrement attachée à ce que cet effort soit mis en œuvre par la Banque dans les meilleurs délais, ce qui, opérationnellement, pousse la Banque à se recentrer sur l’Afrique et à développer ses partenariats (agences bilatérales, ONG….) avec les organisations aptes à mettre en œuvre des projets dans cette région.

Le partenariat entre la France et la Banque mondiale en faveur des pays les plus pauvres s’est également concrétisé dans la mise en œuvre de l’initiative pour les pays pauvres très endettés. Dans ce cadre, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international ont coopéré étroitement avec la France, qui préside le Club de Paris, pour définir les modalités d’éligibilité et de traitement de la dette des pays pauvres (cf. 3).

c) Faire preuve d’une plus grande sélectivité sur les pays émergents

La reprise économique bénéficiant aux pays émergents sortant de crise leur permet de retrouver l’accès aux marchés de capitaux, rendant moins légitime l’utilisation des ressources de la Banque Mondiale à leur profit, notamment pour certains projets d’investissements. Pour autant, un retrait rapide n’est pas souhaitable car il conduirait à remettre en cause les grands équilibres financiers des institutions, voire des pays récipiendaires notamment en ignorant les problèmes de pauvreté, qui subsistent souvent de manière accentuée dans certains pays émergents.

La ressource utilisée par la Banque dans ces pays est une ressource de marché, qui ne représente pas de coût net supplémentaire pour les actionnaires non emprunteurs. Le revenu dégagé permet en outre de financer les pays les plus pauvres, au travers de l’AID et de l’initiative sur la dette. La cessation des activités de la Banque mondiale au profit des grands pays émergents, qui représentent ses plus importants volumes d’intervention ne permettrait paradoxalement pas de réallouer des ressources vers les pays les plus pauvres, puisque ces pays émergents sont la principale source de revenus de la Banque. Comme pour le FMI, la présence de la Banque mondiale dans les pays émergents est indispensable pour structurer le marché et assurer un développement économique et social équilibré.

La tendance de long terme, dans laquelle les pays émergents, comme ils sont des emprunteurs ayant accès à des ressources à moindre coût sur le marché des capitaux, ne font plus progressivement appel aux ressources des banques de développement, suppose la persistance des équilibres macroéconomiques des pays concernés (dont les réformes structurelles sont un processus pourtant extrêmement long), l’absence de choc sur les marchés des capitaux ainsi qu’une analyse et un suivi approfondis des conditions d’opérations de la Banque Mondiale (tarification, additionalité en matière de lutte contre la pauvreté…), de manière à maîtriser au mieux le processus de " graduation ", par lequel les pays les plus avancés n’ont plus besoin de faire appel aux ressources des banques de développement pour financer leur développement. Ce point devrait être au cœur des débats futurs sur l’intervention de la Banque dans les pays émergents à mener en étroite collaboration avec le FMI et les Banques régionales de développement.

d) Assurer la défense des biens publics globaux

e) Faire reconnaître le modèle européen du développement

L’Union européenne est le premier actionnaire de la Banque mondiale et fournit 57 % des ressources mondiales d’aide publique au développement. A ce titre, la France et ses partenaires de l’Union attendent légitimement de la Banque mondiale qu’elle intègre pleinement les priorités et les préoccupations européennes dans ses politiques.

Depuis 1995, la Banque mondiale a amorcé une nouvelle évolution de ses politiques d’aide, destinée à mieux intégrer l’ensemble des dimensions du développement. Cette évolution répond à une demande ancienne des actionnaires européens, qui souhaitent voir la Banque privilégier un modèle équilibré du développement économique et social.

Cette évolution se traduit, dans un premier temps, dans les orientations générales d’action des IFI’s : le Président de la Banque mondiale a proposé à ses actionnaires la mise en place d’un " cadre de développement intégré " qui doit refléter l’ensemble des dimensions nécessaires au développement : économique, sociale, politique, environnementale.

A la demande du comité du développement et du comité intérimaire en 1998, la Banque mondiale et le FMI poursuivent leur travail d’intégration des " principes de bonne gestion sociale " dans leurs opérations. Cette évolution commence à se traduire dans la réalité des opérations : les institutions financières internationales jouent aujourd’hui un rôle essentiel comme bailleurs de fonds des secteurs sociaux, notamment pour les pays les plus pauvres. Près de la moitié des ressources concessionnelles des banques multilatérales de développement sont dirigées vers les secteurs sociaux (santé, éducation, aide aux populations les plus vulnérables).

Le montant annuel des prêts de la Banque mondiale dans les secteurs sociaux, santé et éducation a dépassé les 7 MdsUSD en 1999, soit plus de 25% des engagements totaux de la BIRD en 1999. En 5 ans, la Banque aura engagé plus de 20 MdsUSD sur les secteurs sociaux.

La tendance est donc de moins privilégier le développement d’infrastructures lourdes (constructions d’écoles, d’hôpitaux, etc.) au profit de la mise en place de cadres institutionnels favorables au développement à long terme de politiques sociales (mise en place de cadres légaux et fiscaux, institutions d’autorités publiques ou privées chargées de gérer à long terme ces politiques ou programmes sociaux).

Les institutions de Bretton Woods intègrent désormais des priorités budgétaires aux secteurs sociaux dans les programmes d’ajustement structurel conclus avec les pays en développement. La Banque mondiale tire également les leçons de la crise asiatique en mettant en place des " filets sociaux ", mécanismes de financement destinés à protéger les populations vulnérables en période crise.

Au delà des questions immédiates, la présence européenne et la reconnaissance du modèle européen au sein du Groupe de la Banque mondiale dépendent également de la mobilisation des capacités européennes autour des questions de développement. La mobilisation des réseaux économiques, financiers, académiques, socioprofessionnels français et européens dans les domaines d’activité de la Banque mondiale est essentielle pour permettre l’expression de la spécificité de l’approche européenne du développement. Le Gouvernement et la Banque mondiale ont souhaité donner un cadre à ce type d’échange sous la forme d’une conférence sur l’économie du développement qui s’est tenue en juin 1999, puis en juin 2000 à Paris. Ces conférences permettent d’aborder tous les sujets relatifs au développement en présence des meilleurs spécialistes européens et mondiaux.

Ces conférences constituent une occasion importante pour débattre des problématiques de développement et s’attachent à faire dialoguer opérationnels du développement, représentants de la société civile et universitaires. Le débat qui s’y est déroulé a permis d’affermir la qualité des analyses sur le développement. La tenue à Paris, au Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, de ces assises mondiales sur l ‘économie du développement met en valeur aux yeux de l’ensemble de la communauté internationale l’action française en faveur du développement. Le Premier Ministre lui même a tenu a marqué l’intérêt fort que porte la France à ces débats, et notamment à leur caractère politique et structurant, en inaugurant lui-même ces travaux et en demandant au Conseil d’Analyse Economique, placé à ses côtés de les organiser conjointement avec la Banque Mondiale. Dans le cadre de sa présidence le l’Union Européenne, la France aura à cœur de continuer à renforcer la voix européenne au sein de la Banque pour promouvoir ces politiques.

3. Pour une approche plus intégrée et participative des questions de développement : l’initiative PPTE

3.1. La mise en œuvre de l’initiative sur la dette des pays pauvres très endettés

3.1.1. Le cadre général

• Une initiative multilatérale renforcée pour rétablir la solvabilité des pays les plus pauvres

L’initiative pour les pays pauvres très endettés (dite initiative " PPTE " ou " HIPC " pour " Heavily Indebted Poor Countries " en anglais) a été lancée au sommet du G7 de Lyon, en 1996, sur proposition de la France. L’objectif était de rétablir la solvabilité des pays bénéficiaires en annulant, par des mesures exceptionnelles, la part de leur dette extérieure dépassant un niveau considéré comme " soutenable " au vu de leurs perspectives de croissance économique.

Les mesures d’annulation prévues par l’initiative PPTE sont exceptionnelles à un double titre :

• d’une part, les créanciers bilatéraux s’engagent, notamment au sein du Club de Paris, à aller au-delà des traitements traditionnels d’allègement de dette, appelés " termes de Naples " (voir encadré ci-dessous) ;
• d’autre part, pour la première fois, les institutions financières multilatérales (FMI, Banque mondiale, banques régionales de développement) doivent procéder à l’allègement une partie de leurs créances. Ces organismes sont en effet progressivement devenus les principaux créanciers des pays les plus pauvres : depuis la fin des années 80, alors que les créanciers bilatéraux annulaient, au sein de Club de Paris ou par des mesures ad hoc, des montants de dette très importants, les institutions internationales augmentaient leur exposition en continuant à prêter.

L’initiative PPTE a été renforcée en juin 1999 à l’occasion du sommet du G7 de Cologne, dont les propositions ont été retenues par la communauté financière internationale lors des assemblées annuelles du FMI et de la Banque Mondiale à l’automne 1999. Les principaux apports du sommet de Cologne (voir encadré infra) sont les suivants :

• le seuil de " soutenabilité " de la dette a été abaissé, ce qui a permis de rendre éligibles davantage de pays pour des allègements plus importants ;
• le lien entre les annulations consenties par les créanciers et l’effort de lutte contre la pauvreté dans les pays débiteurs a été renforcé. Ainsi, pour accéder au bénéfice de l’initiative PPTE " renforcée ", les pays bénéficiaires doivent avoir élaboré avec les institutions financières internationales un cadre stratégique de lutte contre la pauvreté, à l’issue d’une consultation de la société civile ;
• le rythme de mise en œuvre des allègements de dette est directement lié aux performances du pays concerné dans l’exécution de ces plans de lutte contre la pauvreté et dans la tenue de ses programmes d’ajustement structurels avec le FMI. L’allègement de dette est d’autant plus rapide que les performances sont bonnes.

– lors du Sommet de Cologne, la France a décidé, comme les autres pays du G7, d’annuler l’intégralité de ses créances d’aide publique au développement sur les pays déclarés éligibiles à l’initiative PPTE ;

– lors du Sommet des ministres des finances du G7 à Tokyo en janvier 2000, la France s’est engagée à porter de 90 % à 100 % le taux d’annulation de ses créances commerciales éligibles à un traitement en Club de Paris.

Ces annulations bilatérales interviendront, pour chaque pays, au " point d’achèvement " de l’initiative PPTE, de façon à respecter le principe de conditionnalité de l’initiative auquel la France souscrit pleinement. Ces annulations complémentaires décidées par la France, comme par d’autres pays, sont justifiées par le souci de tenir compte, au-delà de l’analyse sur la soutenabilité de la dette menée par le FMI et la Banque mondiale, de la grande vulnérabilité des économies des pays PPTE aux chocs extérieurs, et de leur forte dépendance, dans la majorité des cas, à l’égard de quelques produits d’exportation.

A l’issue de l’ensemble de ces traitements, les pays éligibles à l’initiative n’auront donc plus de dettes annulables envers la France, comme l’illustre le cas du Mozambique (voir encadré ci-après). Seules lui resteront dues les créances dites " post-date butoir ", ou encore non-éligibles à un traitement en Club de Paris. Lorsqu’ils sollicitent un traitement en Club de Paris, les pays débiteurs s’engagent en effet à honorer leur dette postérieure à une date fixée à l’occasion de la négociation et qui la précède généralement de un à trois ans. Les créances postérieures à cette date sont donc par principe exclues des futurs rééchelonnements ou annulations. C’est une condition essentielle pour que le pays concerné conserve son accès au crédit international. La France a donc décidé de ne pas annuler ses créances post-date butoir, car elle tient à préserver ce principe qui limite l’alea moral. Les montants concercés sont de toute façon inférieurs à 200 millions d’euros.

h  La décision d’éligibilité et le calcul du montant des annulations de dette au titre de l’initiative PPTE

Le stock nominal de dette du Mozambique est de 5,9 milliards de dollars, ramené à 4,2 milliards de dollars une fois calculé en valeur actuelle nette. Dans le cadre de l’analyse de soutenabilité de la dette, les services du FMI et de la Banque mondiale ont déterminé que la dette restait insoutenable (2,7 milliards de dollars, soit 538% des exportations du pays) même dans l’hypothèse ou les créanciers bilatéraux du Mozambique lui appliqueraient le traitement traditionnel des termes de Naples. Le Mozambique, qui avait par ailleurs plus de trois années de performances positives sur ses programmes d’ajustement structurels avec le FMI, a donc été déclaré éligible à l’initiative PPTE " renforcée " par les conseils d’administration du FMI et de la Banque mondiale en avril 2000.

La décision d’éligibilité détermine les annulations auxquelles les créanciers devront procéder, en plus des termes de Naples, pour ramener la dette à un niveau soutenable, c’est-à-dire à moins de 150 % des exportations du pays : ces annulations s’élèvent, mesurées en valeur actuelle nette, à près de 2 milliards de dollars. Après ces annulations, le stock de la dette du Mozambique sera donc de 761 millions de dollars, soit 150% des exportations.

h  La répartition des annulations prévues au titre de l’initiative PPTE entre les créanciers

L’effort est réparti entre créanciers multilatéraux et créanciers bilatéraux au prorata de leur part dans le stock de la dette en valeur actuelle nette après les termes de Naples. Au cas présent :

L’effort d’annulation des créanciers bilatéraux (1,2 milliard de dollars) est partagé entre le Club de Paris et les autres créanciers bilatéraux (Etats non membres du Club de Paris, créanciers privés), au prorata de la part de chacun des deux groupes dans le stock de créances. Pour réaliser cet effort, les créanciers du Club de Paris devront annuler 96% de leurs créances commerciales " pré date-butoir ".

Au sein du Club de Paris, la France réalisera un effort estimé à 385 millions de dollars (dont 155 au titre des termes de Naples et 230 au titre des mesures exceptionnelles de l’initiative PPTE).

h  Les annulations prévues à titre bilatéral par la France en complément de l’initiative PPTE

L’initiative bilatérale française s’inscrit dans le cadre de l’initiative PPTE, mais conduit à alléger la dette au-delà du niveau de " soutenabilité " de 150%. L’effort français supplémentaire portera sur l’annulation intégrale des créances d’aide publique au développement, soit 60 millions de dollars ; l’annulation des créances commerciales pré date-butoir (de 96% à 100%), soit 40 millions de dollars.

L’initiative française représentera donc à elle seule un montant équivalent à près de 20% des exportations du Mozambique (en valeur actuelle nette), ramenant le ratio dette sur exportations en valeur actuelle nette à 130%. Une initiative similaire de tous les autres créanciers bilatéraux (Club de Paris, Etats non membres du Club de Paris et créanciers privés) ramènerait ce ratio à 59%. La dette extérieure serait alors de 8% du PIB du Mozambique.

3.1.2. L’état d’avancement de l’initiative

h  Les pays bénéficiaires ont commencé à franchir les étapes définies dans le cadre de l’initiative

40 pays sont susceptibles de bénéficier de l’initiative PPTE.

S’agissant des banques multilatérales de développement, les coûts de l’initiative ne peuvent être entièrement pris en charge par leurs ressources sans risquer de mettre en péril leur équilibre financier et leur capacité de prêt. C’est pourquoi les pays contributeurs ont décidé l’ouverture d’un fonds fiduciaire géré par la Banque mondiale destiné à recueillir des contributions volontaires qui seront réparties entre les institutions.

• comme l’ensemble des Etats de l’Union européenne, la France a choisi de faire transiter l’essentiel de sa contribution au fonds fiduciaire ; la contribution de l’Union européenne sera de 734 M€. 680 M€ seront prélevés sur le fonds européen de développement (FED) et pour l’essentiel destinés à la Banque africaine de développement - 10 M€ étant attribués au Guyana, pays latino-américain signataire de la convention de Lomé. Par ailleurs, 54 M€ seront prélevés sur le budget communautaire à destination des pays latino-américains et asiatiques non signataires de la convention de Lomé (Bolivie, Honduras, Nicaragua pour 45 M€, via la banque interaméricaine de développement ; Laos, Myanmar, Vietnam pour 9 M€).

• les Etats-Unis, qui se sont engagés sur une contribution totale au fonds fiduciaire de 600 M$, destinée pour un tiers à la BID et pour deux tiers à la BafD, sont l’autre principal contributeur au fonds fiduciaire. La confirmation de cet engagement par l’autorité législative n’est cependant pas acquise. La ligne de 210 M$ demandée par l’administration au titre de l’année fiscale 2000 n’a ainsi pas encore été votée par le Congrès. Ce vote interviendrait au mieux en octobre 2000 selon l’administration américaine. Le montant de 225 M$ demandé au titre de l’année fiscale 2001 fait actuellement l’objet de vifs débats.

3.1.3. Le coût des annulations de dette pour la France

Les encours de la France sur les pays potentiellement éligibles à l’initiative PPTE

En millions de dollars aux taux de change du 31 décembre 1999
(2) 40 pays moins les 2 pays qui ont décliné le bénéfice de l’initiative (Ghana et Laos) et les 4 pays qui ne devraient pas être déclarés éligibles en raison du niveau de leur endettement (Vietnam, Kenya, Yémen, Angola).

Les encours de la France sont détaillés dans le tableau de la page suivante. Exprimés en millions d’euros au 31 décembre 1999, ils sont présentés :

•par catégorie de créances : le tableau distingue les créances de l’aide publique au développement des autres créances, dites " commerciales " et selon que les crédits ont été octroyés avant ou après la date butoir fixée en Club de Paris ;

•par pays : pour une meilleure visibilité, les pays sont classés en cinq groupes : pays dont le point de décision pourrait être atteint en 2000 (groupe 1) ; pays dont le point de décision devrait être postérieur à cette date (groupe 2) ; pays exclus des projections du FMI et de la Banque mondiale (groupe 3) ; pays non éligibles au vu des analyses préliminaires (groupe 4) et pays ayant décliné le bénéficie de l’initiative (groupe 5).

Ces encours sont calculés selon une méthodologie détaillée dans l’encadré ci-après.

3.1.4. Le montant des annulations de créances par la France

Ces annulations sont calculées sur les 34 pays dont il apparaît, à ce stade, qu’ils pourraient bénéficier de l’initiative PPTE. D’un montant total de 10,1 milliards d’euros, ces annulations sont la somme de deux contributions :

• une contribution multilatérale, d’un montant global de 5,4 milliards d’euros, correspondant aux annulations de créances commerciales que la France effectuera dans le cadre du Club de Paris. Cette contribution peut elle-même se décomposer entre d’une part les annulations relevant des traitements traditionnels (termes de Naples, environ 3,4 milliards d’euros) et d’autre part les annulations relevant de l’initiative PPTE proprement dite (environ 2 milliards d’euros) ;
• une contribution bilatérale, d’un montant global de 4,7 milliards d’euros, se décomposant de la manière suivante : 3,7 milliards d’euros environ au titre des annulations de créances d’aide publique au développement ; 1 milliard d’euros environ au titre des annulations jusqu’à 100% des créances éligibles aux traitements en Club de Paris.