Fondées au début du XIXème siècle, comme la plupart des caisses d'épargne européennes, les caisses d'épargne françaises sont héritières d'une longue histoire.
Les caisses d'épargne, conçues et gérées comme une institution sociale, ont été, jusqu'en 1965, confinées à la collecte de l'épargne populaire. A cette date, la possibilité d'offrir des produits d'épargne-logement leur a ouvert l'accès à l'intermédiation financière. Cependant, peu diversifiées dans leurs activités, elles ont été surprises par la concurrence des banques et des autres réseaux collecteurs d'épargne, au moment où le niveau de vie des salariés augmentait rapidement et où les français se bancarisaient à un rythme accéléré.
Préoccupées au premier chef par la diversification de leurs produits et de leurs services, les caisses d'épargne ont obtenu en 1978 l'autorisation d'ouvrir des comptes de chèques, mais il a fallu attendre la loi du 1er juillet 1983 pour que l'institution soit dotée d'un statut modernisé qui en a fait un établissement de crédit à but non lucratif. Toutefois, l'organisation du réseau en trois niveaux (caisses locales, sociétés régionales de financement, SOREFI, et centre national des caisses d'épargne et de prévoyance, CENCEP) gênait sa capacité d'adaptation et sa compétitivité. L'adoption de la loi du 10 juillet 1991 a mis en place les conditions d'une restructuration profonde qui a fait émerger un groupe de 31 caisses d'épargne métropolitaines, dotées d'un chef de réseau (le CENCEP), puis, en 1995, d'une Caisse centrale chargée d'assurer les émissions et interventions sur les marchés financiers, d'intervenir en matière de crédits de financements, de prestations de services bancaires et d'accès aux marchés internationaux, la Caisse des dépôts et consignation étant partenaire, à la fois du CENCEP et de la Caisse centrale.
Aujourd'hui, le réseau des caisses d'épargne est un acteur majeur, reconnu et original dans le paysage bancaire français. Fort de son assise locale et de sa solide présence sur le marché des particuliers, il figure au deuxième rang des banques françaises en terme de distribution et au huitième rang des banques européennes en terme de fonds propres.
Cette réussite s'explique largement par la formidable capacité de changement, dont témoignent les fusions des années 1991 et 1992. En effet, ce regroupement a permis au réseau d'atteindre des dimensions adaptées à l'environnement économique régional. Il a également contribué à sa modernisation, grâce aux investissements qu'il a permis de financer. Enfin, il a dynamisé les carrières de ses salariés, qui ont pu exercer de nouveaux métiers dans un environnement professionnel élargi.
Ces acquis ne doivent pas masquer pour autant plusieurs fragilités, auxquelles les adaptations récentes n'ont pu remédier. Ainsi, les caisses d'épargne ne se placent-elles qu'au soixante-dix-huitième rang européen pour la rentabilité de leurs fonds propres. Plus largement, la modernisation liée aux fusions ne s'est pas accompagnée d'économies, et a même entraîné des coûts supplémentaires, liés à l'application du mieux-disant social ; sur le volet social également, elle n'a pas déclenché l'évolution des esprits à laquelle on aurait pu s'attendre, les rapports sociaux étant restés, sur plusieurs points, ceux d'entreprises de taille moyenne ou petite.
Par ailleurs, les caisses d'épargne doivent aujourd'hui faire face à de nouveaux défis, compte tenu notamment de la réalisation de l'Union économique et monétaire, de l'élargissement du champ d'action des institutions financières, mais aussi de l'intensification de la concurrence entre établissements qui en résultera.
Telle est la motivation qui a présidé à la création de la mission que le Premier ministre a décidé de me confier, le 5 novembre 1997, dans le cadre des dispositions de l'article LO 144 du code électoral.
Comme m'y invitait la lettre de mission, j'ai procédé à une concertation aussi large que possible des parties intéressées et, notamment du personnel. La mission a ainsi entendu près de trois cents personnes, qu'il s'agisse des représentants des organes nationaux des caisses d'épargne, des représentants du ministère de l'économie et des finances, de la Commission européenne, de la Commission bancaire ou de la Caisse des dépôts et consignations, des représentants des autres établissements de crédits, mutualistes ou commerciaux, français ou européens. Elle a également rencontré des agences de notation financière, des représentants du monde économique et associatif et des élus, ainsi que des délégués des organisations syndicales nationales ou des représentants des syndicats du personnel des caisses d'épargne. Elle s'est en outre déplacée dans une dizaine de caisses régionales.
C'est sur la base de ces discussions et de ces rencontres que j'ai tenté, de manière pragmatique, de cerner les questions à résoudre et d'étudier les différentes formes de réponses qu'il était possible de leur apporter pour permettre aux caisses d'épargne de moderniser leur statut afin de conforter leur pérennité, de favoriser leur adaptation à un environnement en pleine évolution et de renforcer notre système bancaire.
La première partie du présent rapport examine les principales raisons pour lesquelles le statut actuel des caisses d'épargne parait devoir être réformé. La seconde partie tente d'évaluer les différentes options possibles, tout en présentant de manière plus précise celle qui me paraît devoir être privilégiée, la voie mutualiste ou coopérative.
© Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie- 29 avril 1998