RAPPORT AU PREMIER MINISTRE

SUR L'EPARGNE SALARIALE

IIIème Partie Propositions

CHAPITRE V
Aider les salariés qui le souhaitent à allonger l’horizon de placement de leur épargne

1. Les objectifs visés
2. Les précautions à prendre
3. La configuration générale du plan d’épargne d’entreprise long terme (PEELT)
4. Intégration du PEELT dans les mécanismes de l’épargne salariale

A - Les objectifs visés

La question de l’allongement de la durée de l’épargne salariale actuellement bloquée pendant 5 ans a été posée à de multiples reprises pour plusieurs raisons.

Les premières sont d’ordre macro-économique.

On relève tout d’abord que les exonérations dont bénéficie l’épargne salariale sont sans équivalent pour une durée d’immobilisation courte (5 ans) et qu’elles seraient beaucoup plus justifiées si cette durée était, au moins dans certains cas, allongée à 10 ou 15 ans, voire au-delà .

D’autre part, il apparaît souhaitable d’allonger l’horizon de placement des gestionnaires de fonds d’épargne si l’on veut développer la détention d’actions françaises. En effet, il est généralement reconnu que les valeurs à revenu variable fournissent en moyenne un rendement supérieur à celui des valeurs à revenu fixe, mais que cela ne se vérifie que sur une période assez longue (12 à 15 ans). En deçà de cette durée, la tentation est forte d’assurer un rendement minimum par la détention d’obligations. Si l’on veut redonner une base nationale plus puissante au capital de nos entreprises, il faut, à côté d’un développement raisonné et raisonnable de l’actionnariat salarié, favoriser la mise sur le marché de produits longs, sans garanties de rendement annuel, avec un fort contenu en actions

Les autres raisons sont d'ordre micro-économique.

Beaucoup de ménages bénéficiaires de l’épargne salariale souhaitent consolider leur épargne, puisque l’on constate qu’environ 1/3 des sommes libérées restent placées, et continuent à bénéficier de l’exonération fiscale des revenus des placements. Il existe donc une attente diffuse pour un produit financier qui permettrait aux ménages d’accumuler leur épargne salariale pour une durée plus longue afin " de financer plus aisément des projets professionnels ou personnels lourds et également d’améliorer leurs revenus pendant la période de retraite (199)". Tel pourrait être le cas des titulaires de revenus peu élevés désireux d’améliorer une retraite toujours modeste, même si le taux de remplacement de leur dernier salaire est relativement élevé. Mais la même attente peut se retrouver chez les cadres, qui souhaitent pour leur part compenser un taux de remplacement plus bas et ont du mal à trouver leur place dans les dispositifs de capitalisation collective existants (article 83 du CGI).

Enfin, les grandes entreprises, de leur côté, ont bien perçu cette attente et se sont souvent efforcées d’y répondre, et cela de deux façons :

• soit par des PEE allongés, mais diversifiés, destinés de fait à la préparation financière de la retraite ;
• soit, le plus souvent, par des PEE d’une durée plus longue, mais investis en actions de l’entreprise, le but alors étant principalement de stabiliser l’actionnariat salarié.

Ce deuxième cas de figure n’est pas illégitime en soi mais fait courir plus de risques au salarié, faute de diversification des actifs. Il est donc peu adapté à la préparation financière de la retraite. C’est pourquoi il est nécessaire de clarifier les règles du jeu en la matière et d’éviter tout mélange des genres.

B - Les précautions à prendre

S’il apparaît donc souhaitable de mettre en place un plan d’épargne long terme parmi les emplois de l’épargne salariale, il importe également d’en éviter les équivoques et d’en préciser les limites.

Il ne s’agit évidemment pas de se substituer aux régimes de retraite existants. La simple comparaison des flux en cause (35 milliards pour l’épargne salariale, plus de 360 Mds pour le seul régime de base de l’assurance-vieillesse) montre bien que les ordres de grandeur ne sont pas comparables. Mais il ne s’agit pas non plus de mettre en place un dispositif de transition vers un autre système de retraite. C’est pourquoi la mission n’a pas retenu l’hypothèse d’un placement qui ne serait disponible qu’au moment de la retraite avec sortie au moins partielle en rente : d’une part, l’écart avec les conditions actuelles de placement de l’épargne salariale serait beaucoup trop grand ; d’autre part et surtout, la mise en route d’un produit de ce type pourrait accréditer l’idée que l’on passe progressivement d’un régime de retraite par répartition à un régime par capitalisation, alors que le problème collectif que nous avons à résoudre est celui de la stabilisation des régimes par répartition, régime de base et régime complémentaire, les mécanismes d’épargne, quels qu’ils soient, ne pouvant jouer qu’un rôle surcomplémentaire.

Il ne s’agit d’ailleurs pas seulement d’aider à la préparation financière de la retraite. Des ménages jeunes peuvent être intéressés par une accumulation d’épargne pendant 12 ou 15 ans leur permettant de financer un projet personnel ou professionnel lourd lorsque ce capital devient disponible : achat immobilier (la propriété de la résidence principale étant un mode parmi d’autres de la préparation de la retraite), projet professionnel ou extra-professionnel. C’est pourquoi la mission opte pour un produit de 12 ou 15 ans, avec sortie en capital, et rendu disponible dans un très petit nombre de cas (dont la retraite). Un tel produit permet, contrairement à un produit avec sortie en rente, d’intéresser une clientèle plus vaste, avec des demandes plus hétérogènes, tout en laissant chacun disposer d’un capital transmissible aux héritiers ou éventuellement transformable en rente si l’intéressé le souhaite, le moment venu.

Il ne n’agit pas non plus de multiplier les exonérations, notamment les exonérations de sécurité sociale, qui diminuent les ressources des régimes de base ou complémentaires de retraite et aggravent donc les déficits à combler. Quant à la proposition parfois faite de distinguer entre cotisations retraite et cotisations maladie, les secondes seules étant exonérées, elle ne constitue pas non plus, pour la mission, une bonne piste : les cotisations de sécurité sociale forment un tout. Les exonérations ou baisses de charges doivent donc être ciblées sur des objectifs clairs (par exemple la baisse du coût du travail peu qualifié afin de combattre l’exclusion de longue durée) et ne peuvent être multipliées à l’infini sans provoquer des effets anti-redistributifs importants. La mission s’est donc efforcée de limiter l’extension des exonérations sociales, d’agir, chaque fois que possible, par voie fiscale, où les marges de jeu paraissent plus élevées, et de mieux utiliser les avantages existants. Cela conduit en l’espèce à ce que l’intéressement et la participation puissent être versés directement dans le plan d’épargne à long terme qui est proposé, et non à l’issue de la période de blocage de 5 ans. Pour inciter les ménages à verser directement leur intéressement ou leur participation dans le PEELT proposé ci-après, deux incitations fiscales seraient prévues :

• pour le versement de l’intéressement, l’exonération d’impôt sur le revenu (éventuellement, le versement au PEE classique n’étant plus alors exonéré d’IR que pour la moitié du versement) ;
• pour le versement de la participation, l’Etat accorderait à l’entreprise une provision pour investissement (PPI) de 50 % en contrepartie d'un abondement d'égal montant au salarié, lequel verrait ainsi son versement majoré d’autant.

Ces deux dispositions devraient permettre de déplacer une partie de l’épargne salariale actuelle vers des emplois plus longs sans aucun coût additionnel pour la sécurité sociale.

C - La configuration générale du plan d’épargne d’entreprise long terme (PEELT)

Ce nouvel emploi de l’épargne salariale, parallèle au PEE, répondrait aux caractéristiques suivantes :

1. Il serait nécessairement mis en place par un accord collectif, de type intéressement ou participation, au niveau de l'entreprise ou de la branche et offert à tous les salariés concernés. Comme en matière d’actionnariat salarié, le principe de la double clef devrait fonctionner, c’est-à-dire qu’un placement en PEELT ne pourrait pas être imposé à un salarié et qu’il devrait disposer d’une autre possibilité de choix. Dans un deuxième temps, et une fois le produit acclimaté, le salarié d’une entreprise dans laquelle aucun PEELT n’a été mis en place pourrait être autorisé à adhérer à un PEELT de branche ou interentreprise.
2. La durée du PEELT serait soit de 12 à 15 ans, le capital étant alors libéré au terme en une fois, soit de 10 ans, avec un capital libéré par tranches comme dans le PEE. Les fonds seraient indisponibles sauf dans quatre cas : épuisement des droits à l’assurance chômage, décès ou invalidité du titulaire du plan ou de son conjoint, reprise ou création d’entreprise, et bien entendu retraite ou pré-retraite.
3. Les fonds seraient gérés par le conseil de surveillance d’un FCPE qui exercerait collectivement les droits de vote et dans lequel les représentants des salariés disposeraient de 50 % des voix plus une.
4. Le fonds devrait détenir, en moyenne, au moins 50 % d’actions sur l’ensemble de la période. Les placements devraient être diversifiés, et aucun d'entre eux représenter plus de 5 % de l’actif, sauf pour l’entreprise dans une limite à déterminer (10 à 20 % de l'actif, proportion qui pourrait varier en fonction du niveau de l'abondement versé). Les titres non cotés ne devraient pas excéder 10 % du total et les FCPR(200) , FCPI(201) et SCR(202) pas plus de 15 % supplémentaires. .
   Ces dispositions créent une ligne de démarcation assez nette vis-à-vis de l’actionnariat salarié. La mission juge cette séparation souhaitable pour ne pas exposer les salariés à des risques mal mesurés. Si les entreprises souhaitent privilégier l’actionnariat salarié par rapport au PEELT, elles gardent la possibilité de subordonner l’abondement accordé à une durée de détention supérieure à cinq ans, sous réserve toutefois de fixer cet abondement à un niveau suffisant pour compenser cette durée plus longue.
5. Le PEELT pourrait être alimenté, au choix de chaque salarié :
• par son intéressement, en franchise d’impôt sur le revenu ;
• par sa participation, avec une majoration de 50 % due à la PPI mentionnée ci-dessus ;
• par des versements volontaires soumis aux mêmes règles de plafonnement que les versements aux PEE, masse étant faite des deux types de versements. Les versements bénéficieraient d’un abondement spécial de l’entreprise, plafonné à 25 000 F  par an ;
• par des versements du CET, (cf. infra Chapitre 6)
6. Le PEELT bénéficierait de la même "portabilité" que le PEE.
7. La question de la transposition de ce mécanisme dans les trois fonctions publiques a été posée par plusieurs interlocuteurs, mais doit s'intégrer dans une réflexion spécifique concernant le secteur public.

D - Intégration du PEELT dans les mécanismes de l’épargne salariale

Au cours des auditions de la mission, la crainte a été exprimée que le versement direct de l’intéressement ou de la participation au PEELT ne contredise l’esprit de participation à la vie de l’entreprise qu’exprime l’épargne salariale, dans la mesure où le retour sur l’entreprise apparaît, dans ce cas, lointain et indirect.

En fait, la possibilité de développer les PEELT via l’intéressement et la participation dépendra bien des performances et des résultats de l’entreprise que les salariés seront donc encouragés à promouvoir. Il est vrai que le mode de placement des fonds recueillis dans les PEELT ne conduira guère les salariés à s’intéresser aux décisions stratégiques de l’entreprise. Mais la mission considère que, pour ce qui est de l’épargne salariale, cet objectif est beaucoup mieux atteint par l’actionnariat salarié qu’elle entend par ailleurs encourager raisonnablement, ainsi que par d’autres formules extérieures à l’épargne salariale (cf. chapitre 3 de la III^ème partie). En revanche, l’épargne salariale diversifiée et placée à l’extérieur de l’entreprise, comme d’ailleurs le placement de la réserve spéciale de participation en comptes courants bloqués de l’entreprise, ne conduit pas non plus à faire participer les bénéficiaires aux décisions stratégiques de l’entreprise. Il n’y a donc pas d’inconvénient à orienter cette forme d’épargne vers des emplois plus longs, sauf pour les salariés modestes ou en situation précaire ayant très peu d’épargne et ayant besoin prioritairement d’un matelas de sécurité financière aisément disponible.

En d’autres termes, le PEELT devrait à la fois contribuer au développement de l’épargne salariale en incitant les salariés à accroître leurs versements, grâce au nouvel abondement créé à cet effet, et favoriser la consolidation de cette épargne, en diminuant la part de l’épargne diversifiée placée à court terme.

La conséquence de cette situation serait de réorganiser les régimes d’abondement et d'actualiser les plafonds, qui datent de 1995, tout en contenant l’ensemble dans des limites raisonnables :

• d’une part le plafond de l’abondement des PEE diversifié, actuellement fixé à 15 000 F, et 22 500 F en cas de détention d’actions de l’entreprise, serait maintenu;
• d’autre part, un abondement spécial de 25 000 F maximum serait créé pour les versements des salariés au PEELT.

Comme actuellement, l’abondement ne pourrait jamais être supérieur à 3 fois le versement effectué par le salarié. De plus, il devrait contribuer à réduire les inégalités salariales ou tout au moins à ne pas les aggraver. C’est pourquoi son taux par rapport au versement ne devrait pas croître avec le niveau du salaire, mais être proportionnel ou mieux encore dégressif, ainsi qu'il a été dit au chapitre 2.

CHAPITRE VI
Favoriser une utilisation de l’épargne salariale au service de l’emploi, de la lutte contre l’exclusion et de la réduction des inégalités

1. Orienter une partie de l’épargne salariale vers la création d’emplois et la lutte contre l’exclusion.
2. Permettre à l’épargne salariale d’accompagner les opérations d’aménagement et de réduction du temps de travail
3. Permettre à certains salariés en situation de précarité ou de transition d’utiliser les dispositifs de l’épargne salariale.

Les principaux dispositifs d’épargne salariale et de participation ont été mis en place dans une période de plein emploi. Il s’agissait alors d’aller au-delà du respect du droit au travail et de créer un droit aux résultats et au capital des entreprises. La montée du chômage, de la précarité et de l’exclusion modifie profondément cette vision des choses. Le premier objectif de la participation est que chacun puisse participer par son travail à la vie économique et sociale. Si ce droit n’est pas respecté, c’est l’idée même de participation qui se trouve affectée : on ne peut plus se contenter d’améliorer la redistribution dans l’entreprise sans se préoccuper également de donner à chacun la possibilité d’accéder au travail.

En un mot, même si la question de l’emploi et de l’exclusion dépasse, et de loin, celle de l’épargne salariale, cette dernière ne peut rester étrangère au sujet ni s’en désintéresser sans se trahir elle-même. Elle doit nécessairement tenir compte de la diversification de la situation sociale : diminution de l’emploi dans les grandes entreprises (les plus généreuses en matière d’épargne salariale), augmentation de l’emploi dans les petites (qui en ignorent le plus souvent jusqu'à l’existence), multiplication des emplois précaires (dont les titulaires n’en bénéficient que difficilement), difficultés de survie des chômeurs de longue durée (pour lesquels l’épargne salariale - lorsqu’ils y ont eu accès - a pu jouer un rôle d’amortisseur). Le souci de lutte contre les inégalités, tel qu’exprimé dans la lettre de mission et l’objectif de s’appuyer sur une nouvelle alliance entre classes moyennes, classes populaires et personnes en situation d’exclusion afin de renforcer la cohésion sociale conduisent logiquement à examiner la contribution que l’épargne salariale pourrait apporter dans chacune de ces différentes situations.

Il est vrai qu’au cours de ses auditions, la mission n’a, à quelques exceptions près, pas rencontré un très grand enthousiasme à l’égard de cette problématique. Autant le consensus est général pour réduire les inégalités au sein de l’épargne salariale ou pour en faire bénéficier les salariés qui en sont actuellement privés, autant les réticences sont fortes pour examiner comment l’épargne salariale pourrait participer à la reconstitution de la société du travail et de l’emploi ébréchée par vingt-cinq ans de crise.

D’ores et déjà cependant, l’épargne salariale n’est pas ou plus un corps étranger à la question de l’emploi et de l'exclusion : le chômage est l’un des neuf cas de déblocage de la participation et des plans d’épargne d’entreprise, et il est vraisemblable que cette disposition a joué un rôle de filet de sécurité important. Une possibilité identique d'utilisation immédiate des fonds a été accordée aux créateurs d’entreprise en 1984 dans le cadre de la loi sur l’initiative économique . Enfin, il a été admis par la circulaire du 9 Mai 1995 que les anciens salariés non retraités d’une entreprise qu’ils avaient quittée pouvaient verser sur leur PEE l’intéressement correspondant à leur dernière période d’activité.

En un mot, il ne s’agit pas de poser un principe nouveau, mais de donner plus de force et d’élan à une orientation restée pour l’instant relativement marginale, sans surestimer non plus ce qui peut être fait à partir de l’épargne salariale. Ceci suppose que la lutte pour l’emploi et contre l’exclusion soit considérée non comme la seule affaire de l’Etat et de spécialistes mais comme un impératif national qui est l’affaire de tous, comme d’ailleurs nous y invite l’article 1 de la loi d’orientation contre les exclusions. La participation à la lutte contre l’exclusion est ainsi devenue une exigence de la Participation elle-même. Les acteurs et dispositifs de l’épargne salariale doivent, comme les autres, y apporter leur contribution avec les moyens et les limites qui leur sont propres. C’est dans cette perspective équilibrée que sont faites les propositions suivantes :

A - Orienter une partie de l’épargne salariale vers la création d’emplois et la lutte contre l’exclusion.

L'épargne salariale doit tout d'abord privilégier les entreprises adoptant des "comportements socialement responsables" (cf. IIème partie). Il convient donc que les gestionnaires de cette épargne définissent des critères(203) , puis en vérifient l'application, ce qui suppose des moyens financiers et humains et un investissement important en formation et en évaluation. Un travail complémentaire serait à mener pour définir les moyens les plus adéquats pour que notre pays rattrappe son retard en ce domaine.

La mise en place de PEE inter-entreprises et le relèvement de 10 à 20 % de la proportion de titres non cotés qui peuvent être détenus par les FCPE, tels qu’évoqués plus haut (III-1 ) devraient tout d’abord faciliter le développement de l’emploi dans les PME. En particulier, l’épargne salariale - avec bien entendu l’accord des partenaires sociaux et pour autant qu’ils le souhaitent - pourrait être davantage qu’actuellement investie en fonds communs de placement à risques (FCPR) et en épargne de proximité.

Il est rappelé en outre que les FCPE peuvent également investir leurs avoirs dans des fonds communs de placement éthiques axés plus particulièrement sur l’emploi et sur le soutien aux entreprises d’insertion : tantôt il s’agit d’abandonner une partie de la rémunération pour qu’elle puisse être affectée à des actions de lutte contre l’exclusion (ce qui suppose un choix en toute connaissance de cause par le conseil de surveillance), tantôt il s’agit d’employer le quota autorisé de placements en titres non cotés à des prêts à des organismes de lutte contre l’exclusion. La gamme de ces fonds ayant tendance à s’accroître, les gestionnaires de l’épargne salariale ne sont donc pas dépourvus de moyens s’ils ont la volonté d’agir.

La question se pose néanmoins d’aller plus loin et d’autoriser les partenaires sociaux qui négocient l’accord de participation à disposer d’une formule supplémentaire d’utilisation des fonds qui leur sont confiés et qui leur permettrait, dans une certaine limite, par exemple 20% de la réserve spéciale de participation, de mener des actions directes de lutte contre l’exclusion : prêts directs à la création d’entreprise, soutien financier à des associations locales, contributions à des fondations d’entreprises qui pourraient de ce fait devenir paritaires, etc. Il y a sans doute un certain nombre d’entreprises soucieuses d’exercer leurs responsabilités sociales dans lesquelles les partenaires sociaux et les salariés pourraient trouver intérêt et convenance à mener des actions de ce type dans leur environnement de proximité. L’Etat pourrait d’ailleurs encourager ces comportements par une provision pour investissement de 100% qui devrait donner lieu à un abondement au moins égal de l'entreprise. Les partenaires sociaux pourraient réfléchir à cette possibilité dans le cadre de la discussion-négociation générale préconisée par ailleurs. L'intéressant exemple de l'accord passé chez EDF (cf. 1^ère partie) pourrait ainsi faire école.

B - Permettre à l’épargne salariale d’accompagner les opérations d’aménagement et de réduction du temps de travail

Il convient tout d’abord de rappeler qu’un accord d’intéressement ou de participation peut compléter utilement un accord salarial lié à une opération d’aménagement-réduction du temps de travail, voire le faciliter et contribuer ainsi à la création d’emplois. Ceci est d’ailleurs prévu par la circulaire du 9 mai 1995 en ce qui concerne l’intéressement : c’est du reste le seul cas dans lequel le principe de non-substitution n'a pas lieu d'être invoqué, mais les bases de cette position sont juridiquement fragiles et devront être mieux assurées comme il a été dit plus haut.

En second lieu, les liaisons devraient être intensifiées entre l’épargne salariale et le compte épargne temps, lorsqu’il existe dans l’entreprise et qu’il est utilisé par le salarié. Actuellement, seul le produit de l’intéressement peut être versé par le salarié sur son compte épargne temps. Or, la loi relative à la réduction négociée du temps de travail va entraîner une plus grande utilisation de ce dispositif, qui sera à la fois davantage alimenté et plus souple d’utilisation (congés de deux mois et non de six, complément de rémunération en cas de travail à temps partiel). L’épargne salariale pourrait être utilisée pour accroître les ressources financières de ceux qui souhaitent disposer de davantage de temps libre et contribuent ainsi indirectement à la redistribution de l’emploi auprès d’un plus grand nombre de parties prenantes. Cela apparaît d’autant plus justifié que le rapport de G. Cette pour le Conseil d’analyse économique sur le travail à temps partiel a mis en valeur le fait que 2,2 millions de salariés travaillant à temps complet souhaitent travailler à temps partiel, la plupart moins de 35 heures : la mobilisation des ressources de l’épargne salariale pourrait les y aider, et contribuer à réduire ainsi le travail à temps complet subi. Cela n’a que des avantages sur le plan macro-économique tant que le chômage reste élevé et le risque de pénurie de main-d’œuvre faible.

Une première passerelle pourrait être immédiatement instituée. Elle consisterait tout d'abord à permettre, avec l’accord de l'employeur, le versement au CET de tout ou partie de la participation(204),. et à offrir la même faculté à l’épargne salariale devenue disponible à l’issue de la période de blocage : ces deux dispositions représenteraient une réelle commodité pour les intéressés, bien que le coût fiscal et social en soit élevé(205). En contrepartie, les salariés renonçant au bénéfice du compte épargne temps pourraient se voir donner le choix entre le versement d’une indemnité compensatrice des congés acquis et l’affectation de tout ou partie de cette somme au PEE ou au PEELT s’il existent. Les conditions d'application de ces dispositinos dans l'entreprise devraient être négociées.

Une seconde passerelle, plus ambitieuse, mais se traduisant par une désépargne, consisterait à autoriser le versement au CET de l'épargne salariale existante des salariés intéressés et souhaitant faire usage de leur CET, lequel serait ainsi en quelque sorte abondé grâce à l’épargne salariale : l’utilisation par un salarié de son CET deviendrait ainsi un nouveau cas d'utilisation de l’épargne salariale en stock, ce qui pourrait avoir un effet de levier beaucoup plus important que la formule précédente. La mission pense que cette mesure devrait être adoptée pour une durée limitée, par exemple 3 ans, afin de faciliter la réduction volontaire du temps de travail de ceux qui le souhaitent et de contribuer à la résorption du chômage. Au terme de cette expérience, une évaluation permettrait de décider si ces possibilités de " désépargne salariale " au profit de l’emploi constituent ou non une nouvelle régulation qui doit être maintenue. Cependant, dans les délais qui lui étaient impartis, la mission n’a pu consulter les partenaires sociaux sur ces points et leur avis devrait selon elle être recueilli.

C - Permettre à certains salariés en situation de précarité ou de transition d’utiliser les dispositifs de l’épargne salariale.

Les mesures suivantes pourraient être décidées à cette fin :

• réduction de 6 à 2 mois de la durée maximale d’ancienneté dans l’entreprise pour bénéficier des dispositifs de l’épargne salariale (l’accord d’intéressement ou de participation et le règlement du plan d'épargne pouvant toujours réduire et même supprimer cette ancienneté) ; pour apprécier cette ancienneté, la totalité des contrats de travail, successifs ou non des salariés employés en CDD seraient pris en compte. En contrepartie, pour simplifier la tâche des entreprises et diminuer leurs frais de gestion, le montant maximal en deçà duquel les entreprises peuvent verser immédiatement la participation serait relevé de 250 à 500 francs.
• possibilité pour les salariés licenciés pour des raisons économiques de continuer à bénéficier du PEE de l’entreprise (s’il existe) tant qu’ils n’en ont pas retrouvé un nouveau (sans bénéficier dans ce cas de l’abondement de l’entreprise) .
• surtout, et parallèlement, droit pour un salarié quittant son entreprise de transférer ses avoirs en PEE hors prélèvement fiscal et social dans le PEE de sa nouvelle entreprise (s’il existe) ; cette organisation de la " portabilité " du PEE, jointe aux mesures précédentes est essentielle pour assurer la continuité des droits à l’épargne salariale, indispensable dans le type d’économie que nous connaissons.

Pour la mission, cet ensemble de mesures est complémentaire de celles présentées plus haut visant à réduire les inégalités de distribution de l’épargne salariale elle-même (meilleure diffusion de celle-ci dans les PME, réaffirmation du caractère collectif de l’abondement et interdiction de sa progressivité, redéfinition des règles du jeu concernant les stock-options ). Elles constituent un ensemble cohérent qui forme un tout.

CHAPITRE VII
Un débat collectif en France et en Europe pour démocratiser l’épargne salariale

1. En France
2. En Europe

Au-delà des mesures qui peuvent et doivent être prises immédiatement pour stimuler et réorienter l’épargne salariale, il convient de poursuivre une réflexion encore loin d’être achevée, qui doit se dérouler au niveau collectif. Cela est vrai en France, mais aussi, dans des conditions différentes, au sein de l’Union Européenne. Si l’on veut démocratiser l’épargne salariale et lui faire jouer un rôle accru dans le modèle social de l’Europe, il faut en effet stimuler les acteurs qui s’y intéressent, relancer le dialogue social pour mieux l’y intégrer, travailler collectivement sur une ou des philosophies communes, et investir beaucoup plus la dimension européenne qui est restée, jusqu'à présent, largement à l’écart du processus.

A - En France

a) Plusieurs raisons militent pour que le travail effectué par la mission soit poursuivi dans un cadre élargi.

Dans le cadre temporel imparti, la mission n’a pu consulter tous les acteurs concernés, ni régler, loin de là, tous les problèmes posés - nombreux et d’ailleurs inégalement maîtrisés par les uns et les autres. Des réformes profondes et nécessaires ne peuvent être réalisées sans concertation et sans un minimum de consensus. Elles ne sont pas suffisamment mûres pour beaucoup d’entre elles et doivent être soigneusement préparées si l’on souhaite à la fois tenir compte des besoins et aspirations, tant des entreprises que des salariés, et maîtriser la complexité des dispositifs.

Il faut donc que les acteurs économiques et sociaux s’approprient la question de l’épargne salariale, ce qui est loin d’être suffisamment le cas : un travail en commun de réflexion est sans doute le meilleur moyen de progresser dans cette direction. Enfin, il y aurait lieu d’examiner comment les différentes philosophies politiques qui structurent notre vie commune se situent aujourd’hui par rapport à l’épargne salariale. Le contexte économique et social nouveau qui est le nôtre amènera vraisemblablement les positions des uns et des autres à évoluer tant sur les finalités poursuivies que sur les points d’accord ou de divergences.

b) Pour que ce processus se déroule dans de bonnes conditions, il y aurait intérêt :

• à expérimenter davantage les formules existantes, notamment dans les PME, ce qui justifie les incitations préconisées à titre temporaire aux chapitres 1 et 2. Des aides au diagnostic et à l’expertise pourraient être prévues, par exemple en étendant aux accords d’intéressement et de participation les aides prévues pour l’aménagement et la réduction du temps de travail. Un programme particulier de formation des syndicalistes aux méthodes et techniques de l’épargne salariale mériterait d’être mis en œuvre, notamment pour un suivi plus attentif de la gestion des FCPE ;
• à profiter de cette période pour conduire parallèlement une évaluation des principaux mécanismes existants, qu’il s’agisse d’intéressement, de participation, ou d’actionnariat salarié. Quels sont les effets sur les salaires, sur la rémunération globale, sur l’emploi, sur les performances des entreprises, sur les relations de travail, sur les relations sociales, sur la participation aux décisions, et cela dans les différents types d’entreprises ? Sur tous ces points, on dispose de constats empiriques, de points de vue fondés sur l’expérience - et parfois sur des raisonnements a priori - et de quelques études, réflexions et tests macro-économiques. Toutefois, une évaluation scientifique de type micro-économique apparaît indispensable si l’on veut y voir plus clair et rapprocher les points de vue. Cette évaluation n’a de sens que si elle est dotée de moyens suffisants pour travailler sur des échantillons représentatifs d’entreprises  ;
• à mettre en place une instance de réflexion, concertation, puis négociation qui puisse travailler dans la durée, qu’elle soit créée pour la circonstance ou installée dans un lieu habilité à ce type de dialogue (Conseil économique et social, Commissariat général du Plan, Conseil supérieur de la participation, ou encore Commission nationale de la négociation collective.

c) Le travail collectif à mener, se traduirait in fine par un projet de loi sur l’épargne salariale par lequel le gouvernement tirerait les conséquences des débats et discussions entre partenaires sociaux et rendrait les arbitrages nécessaires.

Le but de ce travail collectif consisterait à examiner si les objectifs suivants peuvent être atteints et à quelles conditions :

• fusion en un seul des dispositifs existants, avec un socle minimum obligatoire, des possibilités d’extension facultatives, et des incitations fiscales et sociales graduées en fonction de la durée d’immobilisation, et du degré de risque pris par les salariés ;
• extension progressive de ces dispositifs avec minimum obligatoire à toutes les entreprises de plus de 10 ou de 20 salariés (par la négociation, l’incitation, ou l’obligation ?) ;
• nécessité pour tous ces dispositifs (y compris le PEE) d’être décidés par un accord social, dont les modalités devraient être précisées ;
• révision de la formule de calcul du socle minimal (la RSP actuelle) ;
• examen des formules d’investissements solidaires de proximité susceptibles d’être introduits parmi les cas d’utilisation de l’épargne salariale ;
• liaisons entre les comptes épargne temps et l’épargne salariale et, le cas échéant, fusion de ces deux mécanismes;
• représentation optimale à donner aux salariés-actionnaires et aux salariés dans les conseils d'administration ou de surveillance et évolution du modèle de gouvernance de nos différents types de sociétés commerciales.

La simple énumération de ces sujets montre, à l’évidence leur importance et leur complexité. Un travail en commun est la seule solution pour les résoudre, et valider - ou non - ces objectifs. Ce serait aussi un moyen de relancer le dialogue social et d’améliorer la qualité de notre vie collective.

B - En Europe

Les raisons d’étendre ou plus exactement de transposer au niveau européen la démarche française sont nombreuses.

L’action menée depuis la signature du traité d’Amsterdam et le sommet de Luxembourg (1997) pour intégrer davantage les questions sociales dans l’action de l’Union et mener un action vigoureuse en matière de l’emploi ne peut laisser de côté la question de l’épargne salariale.

Cela est d’autant plus vrai que des disparités importantes existent entre les Etats membres. La France est le seul pays où existe un régime obligatoire de participation aux bénéfices avec constitution d’une épargne ; sous des formes variées, le Royaume Uni a une politique très active de diffusion de l’épargne salariale et notamment d’actions auprès des salariés des entreprises. Comme le note, un rapport de la Commission européenne de 1997(206) : "La France et le Royaume-Uni ont une longue tradition d'encouragement de la participation financière. En Irlande, aux Pays-Bas et en Finlande, le soutien du gouvernement aux régimes PEPPER semble s'accroître. Ces pays soulignent la nécessité d'arriver à une plus grande participation des travailleurs et d'améliorer la productivité, la compétitivité et la flexibilité des salaires sur le marché du travail. Tout récemment, l’Allemagne, l'Espagne et l'Italie ont lancé aux partenaires sociaux un appel pressant en vue d'encourager ces régimes dans le cadre de leurs négociations. Dans tous les autres Etats membres, les régimes PEPPER ont fait l'objet de discussions, mais le soutien officiel du gouvernement est resté limité, voire inexistant".

Ces disparités ont plusieurs inconvénients : elles gênent les entreprises européennes établies dans plusieurs pays qui souhaitent diffuser l’épargne salariale auprès de l’ensemble des agents de leur groupe ; elles peuvent fausser les conditions de la concurrence ; elles risquent, dans certains cas, de susciter la tentation du moins-disant fiscal, par exemple en matière de stock-options, afin de créer des conditions très attractives à l’installation de sièges sociaux ou d'entreprises de technologie avancée. Elles contribuent ainsi à multiplier les inégalités et à contredire ainsi l’objectif de cohésion sociale inscrit dans les traités.

Il est certes normal qu’en la matière une certaine diversité prévale, conforme aux traditions des Etats-membres. Mais un minimum de réflexions et d’objectifs communs s’impose néanmoins.

Telle est la raison qui a conduit la Commission à publier en 1991 un rapport sur la " Promotion de la participation des salariés aux bénéfices et aux résultats de l’entreprise ", plus connu sous le nom de PEPPER I. A la suite de ce rapport, le Conseil a adopté le 27 juillet 1992 (Annexe .............) une recommandation qui invite les Etats-membres :

1. "à reconnaître les avantages potentiels de l'utilisation à plus grande échelle, soit individuellement soit collectivement, d'une grande variété de formules de participation des travailleurs salariés aux bénéfices et aux résultats de l'entreprise, telles que l'intéressement aux bénéfices, l'actionnariat ou des formules mixtes ;
2. à tenir compte dans ce contexte du rôle et de la responsabilité des partenaires sociaux, conformément aux législations et/ou pratiques nationales".

Le Conseil émet ensuite un ensemble de recommandations précises qui constituent une sorte de code de bonne conduite, dont les modalités figurent en annexe (préférence pour une formule prédéterminée et aléatoire, ne se substituant pas à la négociation normale sur les salaires, information des bénéficiaires sur les risques qu’ils courent éventuellement, diffusion dans les PME, recherche de simplicité, information et formation, etc.).

En janvier 1997, la Commission a soumis au Parlement, au Conseil et au Comité économique et social un rapport sur les suites données à ces recommandations. Ce rapport dit PEPPER II montre que la recommandation n’a eu qu’un impact limité et que les Etats-membres n’ont pas sensiblement modifié leurs politiques, à quelques exceptions près (Finlande, Irlande, Pays-Bas). Les plans nationaux pour l’emploi de l’année 1999 ont toutefois mentionné, dans certains pays (Belgique, Irlande, Royaume Uni), de nouvelles initiatives dans le domaine.

Dans ces conditions, la France pourrait prendre une initiative à deux occasions :

• d’une part, lors des discussions en cours sur la Charte des Droits fondamentaux. L'enceinte originale qui a été constituée, à cet effet, devrait poser la question d'un droit à l'intéressement, à l'épargne salariale, à l'actionnariat salarié, et à la participation des salariés et des actionnaires salariés au gouvernement de l'entreprise ; il serait bon que les représentants français dans cette enceinte fassent des propositions inspirées de l'expérience française afin que la Charte qui doit être adoptée à la fin de l'année 2000 puisse en tenir compte.
• d'autre part, la présidence française à compter du 1^er juillet prochain fournit l'occasion de lancer un processus de réflexion sur le sujet. Celui-ci pourrait porter sur les points suivants :
• échange d'expériences entre les Etats membres. Ceux-ci n'ont guère eu lieu jusqu'ici. Il serait intéressant de les développer, d'autant que les formes prises par l'épargne salariale dans chaque pays sont assez difficiles à comprendre et à comparer sur la base des textes existants. Des échanges concrets entre praticiens sont nécessaires et l'organisation de séminaires ou colloques permettant de comparer les expériences serait fort utile.
• Cet échange déboucherait naturellement sur une évaluation des bonnes pratiques et des conditions de leur mise en œuvre.
• Ces bonnes pratiques pourraient contribuer à la réflexion que le groupe de travail présidé par Alain Supiot a recommandé sur "la reconfiguration du droit du travail en terme de distribution de droits de tirage sociaux"(207). Le droit à l'épargne salariale n'est pas seulement un droit à un minimum de patrimoine. Ce peut être aussi, dans des conditions à définir, une aide à la gestion du temps et de la formation tout au long de la vie.
• Ceci pourrait conduire à une seconde recommandation de l’Union européenne plus ciblée que celle de juillet 1992, précisant davantage les types d'instruments qu'il paraît souhaitable d’encourager (intéressement aux résultats, aux bénéfices, actionnariat salarié, etc.) et les conditions de leur développement.
• Une recommandation relative aux options de souscription d'action paraît très souhaitable à terme. Elle pourrait prendre la forme d’une directive, à la fois pour fixer une doctrine commune minimale, identifier clairement les conditions d'un pluralisme légitime, et éviter la course au moins disant fiscal. Même si les conditions politiques ne semblent pas réunies actuellement pour avancer aussi loin, si l'on en juge par les difficultés rencontrées pour harmoniser la fiscalité de l'épargne, il serait bon que des échanges de vue et réflexions communes soient proposés sans attendre à nos partenaires.
• A l'occasion du débat sur la société par actions européenne, la question de la gouvernance de l'entreprise et de la place des salariés et des actionnaires-salariés ne pourra manquer d'être posée et mérite elle aussi un débat approfondi.

Enfin, sur le plan technique, il convient de faire en sorte que les différences de systèmes existantes ne contredisent pas la notion de marché intérieur, qui doit prévaloir aussi en matière d'épargne salariale. Cela suppose :

• de faire généraliser la reconnaissance automatique d'un FCPE par les autorités étrangères, lorsque l'agrément de la COB est obtenu ;
• d'obtenir au sein de l'Union européenne une reconnaissance réciproque des systèmes proposés par une maison mère étrangère, pour autant qu'ils soient au moins aussi favorables aux salariés que ceux déjà existants dans le pays de la filiale.

Il apparaît ainsi que l'épargne salariale, dans ses différentes composantes, est autant un problème européen qu'un problème français.

Note

(199) Selon l'expression de la commission épargne salariale-retraite du conseil supérieur de la participation (1996)
(200) Fonds commun de placement à risque
(201) Fonds commun de placement pour l'innovation
(202) Sociétés de capital risque
(203) cf. en Annexe........, à titre d'exemple, les "20 impératifs du bon placement" selon l'Association Ethique et Investissement.
(204) au même titre que l'intéressement, et dans les mêmes conditions, comme il a été dit plus haut.
(205) La réflexion devrait être poursuivie sur les moyens d'éviter ou de limiter ce surcoût.
(206) Rapport dit PEPPER II.
(207) Sous la direction de Alain Supiot "Au-delà de l'emploi". Rapport pour la Commission européenne, Flammarion 1999

© Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie - 01/2000