L'ORD depuis l'accord de Marrakech

ÉCONOMIE

LES ÉCHANGES

Cinq ans d'un fonctionnement satisfaisant mais perfectible

L'ORD depuis l'accord de Marrakech

Ce cahier reproduit l'intervention de Jean-François Stoll, directeur des Relations économiques extérieures, à l'ouverture du colloque consacré à l'OMC et son tribunal le 14 octobre 1999. Il dresse un bilan des cinq premières années d'existence de l'Organe de règlement des différends (ORD) et propose des pistes de réflexion pour améliorer ce mécanisme, élément fondamental du système commercial multilatéral.

"L'adoption du mémorandum d'accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends, à l'issue du cycle d'Uruguay du Gatt, a eu pour objectif de mettre en place un système contraignant et prévisible de règlement des contentieux du commerce international, qui rompt avec le caractère trop diplomatique des règles qui en tenaient précédemment lieu dans le Gatt.
Ce nouveau système, institué par les accords de Marrakech, a fait la preuve de son efficacité. L'évidente productivité du mécanisme témoigne de son succès auprès de l'ensemble des États membres, et a également permis de cerner un certain nombre de difficultés. Ces cinq années d'apprentissage nous renseignent ainsi sur les points qu'il convient aujourd'hui de renforcer ou d'améliorer.
Cet exercice de réexamen se révèle essentiel dans le cadre de l'élargissement, à des nouveaux membres, de cette enceinte multilatérale. "

Une institution aujourd'hui crédible

" Les États membres s'entendent, de manière générale, à reconnaître que le système de règlement des différends a bien fonctionné au cours de ses cinq premières années d'existence. Ils estiment qu'il est essentiel de maintenir les deux aspects fondamentaux de ce mécanisme : la recherche d'une solution amiable chaque fois que cela est possible, la clarification d'une situation juridique chaque fois que cela s'avère nécessaire, tout en préservant le caractère politique et diplomatique du cadre au sein duquel s'insère cette procédure juridique.
Le nombre de litiges portés devant l'ORD et l'identité des pays concernés témoignent du succès de cette procédure. On recense ainsi, depuis le début du fonctionnement du nouveau système jusqu'au mois de septembre 1999, 182 requêtes (référencées par leur numéro de dossier WT/DS n°...) déposées devant l'ORD, fondées sur plus de cent questions de droit différentes régies par les accords de l'OMC.
Actuellement, près de la moitié de ces requêtes (87) ont débouché, à l'issue de la procédure de consultations, sur la constitution d'un groupe spécial ; 24 d'entre elles ont fait l'objet d'un règlement amiable. Pour 32 de ces requêtes, le rapport du groupe spécial a été frappé par un appel. Il apparaît donc que la majorité des affaires réglées devant l'ORD ont fait l'objet d'un appel, ce qui signifie que les États cherchent dorénavant à exploiter le plus efficacement possible la procédure juridique, en cas de faillite du règlement amiable.
La diversité des États membres faisant appel à la procédure de règlement des différends est également un signe indéniable de succès : l'ORD n'est pas un instrument de politique commercial à l'usage exclusif des États-Unis, mais fonctionne au bénéfice de tous les membres. Les États-Unis ont été condamnés à plusieurs reprises et ont dû mettre en conformité la réglementation incriminée (11 cas gagnants, contre 8 perdus).
L'Union européenne connaît une réussite certaine devant l'ORD (5 cas remportés, contre 4 défaites), confirmant ainsi le bien-fondé du choix d'une stratégie offensive.
Les pays en développement (PED) font un usage croissant du mécanisme de règlement des différends, que cela soit entre eux ou à l'encontre des pays développés (13 plaintes contre les États-Unis et 8 plaintes contre l'Union européenne). On dénombre ainsi 45 plaintes déposées par les PED devant l'ORD, 61 plaintes contre eux, l'Inde et la Corée étant les plus souvent visées. Les pays africains en font toutefois un usage encore extrêmement limité, en corrélation avec leur part dans les échanges internationaux.
On note donc un rééquilibrage progressif des usagers de l'ORD vers les PED, même si les États-Unis (56 requêtes) et l'Europe (45 requêtes) demeurent les plus gros utilisateurs du système.
Enfin, la qualité des décisions prises par l'organe d'appel contribue, beaucoup à ce succès. Celui-ci assure, en effet, l'uniformité de l'interprétation des accords de l'OMC susceptible d'offrir une certitude et une prévisibilité juridique aux États membres. C'est un moyen de sauvegarde de l'équilibre d'ensemble par la construction d'un véritable droit multilatéral. "

Un mécanisme à améliorer

" Les affaires "bananes" et "hormones" démontrent, néanmoins, qu'il faut renforcer le mécanisme de règlement des différends pour qu'il offre toutes les garanties contre l'unilatéralisme américain. Ce mécanisme est jeune et perfectible. La mise en oeuvre du principe du consensus ne permet pas toujours de rédiger les textes les plus rigoureux.
L'Union européenne a pu en juger à ses dépens à l'occasion du contentieux "bananes" qui l'opposait aux États producteurs de bananes hors zone ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique). Les États-Unis ont ainsi exploité les insuffisances et les ambiguïtés de rédaction des textes, en prétendant pouvoir infliger des mesures de rétorsion à l'Union européenne, avant même que l'ORD ait statué sur la compatibilité des mesures de mise en conformité de la réglementation européenne.
Le fonctionnement des groupes spéciaux mériterait également d'être amélioré. Les travaux de première instance restent encore trop souvent sanctionnés par l'Organe d'appel. Le choix des membres de ces groupes est un exercice difficile. Actuellement, le rôle du secrétariat de l'OMC est prépondérant. Ses actions mériteraient plus de transparence. Une solution serait de professionnaliser le corps des membres des groupes spéciaux, afin de garantir aux parties une indépendance réelle et des compétences uniformes au sein de ces groupes. L'Union européenne a proposé, dans son document de travail présenté devant l'ORD du 21 octobre 1998, de créer un organe de groupes spéciaux permanent, qui répartirait les nouvelles affaires entre ses membres constitués en chambre, de trois personnes.
Il faut, par ailleurs, mener une réflexion approfondie sur la nature des sanctions dirigées à l'encontre de l'État qui tarde à mettre sa réglementation en conformité avec les règles de l'OMC. En principe, ces sanctions ne doivent avoir qu'une existence limitée, l'objectif étant de les rendre les plus contraignantes possible afin d'inciter l'État condamné à se conformer aux règles de l'OMC.
Les enseignements tirés du contentieux "hormones" démontrent les limites de ce système dès lors qu'il s'agit, pour un État, d'effectuer, à travers la mise en conformité de sa réglementation, un véritable choix de société. Ces questions peuvent aller au-delà des enjeux commerciaux de la libéralisation des échanges et touchent à l'identité des États. Il est essentiel de renforcer les modes d'incitation des États à se conformer aux règles multilatérales. Mais il faut également rééquilibrer les choix entre compensations et sanctions, afin de ne pas créer de trop forts déséquilibres économiques internes, du fait de la nature transsectorielle de ces sanctions.
L'entrée de nouveaux partenaires milite, enfin, en faveur du renforcement du système de règlement des différends. L'accession de nouveaux États membres tels la Chine ou la Russie, compte tenu de leur poids dans les échanges mondiaux, rend encore plus nécessaire l'accroissement des moyens de l'ORD et une clarification des textes applicables. L'Union européenne doit, en effet, conserver sa stratégie offensive comme instrument de politique commerciale et pouvoir l'exercer dans les meilleures conditions possibles. "

Des procédures plus transparentes

" Le renforcement du mécanisme de règlement des différends passe par une plus grande transparence de ses procédures. Le règlement des différends doit rester une procédure entre États membres de l'OMC. C'est là son caractère fondamental.
Il faut, toutefois, réfléchir à la meilleure façon de répondre aux demandes légitimes de la société civile d'intervenir dans un processus qui peut aboutir à imposer des choix fondamentaux pour elle. C'est l'une des conditions essentielles pour que le public mais également les États membres de l'OMC aient une confiance accrue dans le mode multilatéral de règlement des contentieux commerciaux.
La recherche d'une plus grande transparence passe avant tout par les États membres à qui il appartient d'informer la société civile sur les enjeux multilatéraux. Mais il serait possible aussi d'envisager une meilleure mise à disposition des documents nécessaires pour comprendre les affaires portées devant l'ORD ou permettre à la société civile d'exprimer, auprès du groupe spécial, son point de vue sous forme de contribution écrite.
Néanmoins, la recherche d'une plus grande transparence ne doit pas se faire au détriment des droits des États membres, qui n'ont pas la qualité de parties ou de tierces parties à un différend. Elle ne doit pas non plus aboutir à entraver ou à retarder le déroulement rapide des travaux de l'ORD ou de l'Organe d'appel. La France attache une grande importance au renforcement du système de règlement des différends, qui demeure un élément fondamental de l'architecture d'ensemble pour assurer la sécurité et la prévisibilité du système commercial multilatéral et se prémunir contre toute tentation d'unilatéralisme. Au-delà des intérêts spécifiques des États qui ont pu être malmenés dans le résultat de différends particuliers, il existe un intérêt collectif indéniable à maintenir et à améliorer ce mécanisme. Ce réexamen doit être une des priorités du nouveau cycle de négociations qui s'ouvrira à Seattle le mois prochain. "