CONSOMMATION ET CONCURRENCE PROTECTION DES CONSOMMATEURS
Le MINEFI dans le dispositif interministériel
La sécurité alimentaire
Article de Nicole Zylbermann du bureau C2 de la direction générale de la Concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes
Le ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie (MINEFI) est un élément
important du dispositif interministériel qui assure la sécurité des aliments. La direction générale de la Concurrence, de la consommation et de la répression
des fraudes (DGCCRF) et la direction générale des Douanes et des droits indirects (DGDDI) tiennent une place significative dans cette mission : les
interventions de la DGCCRF, chargée du contrôle du bon fonctionnement du marché, s’inscrivent dans une démarche de prévention des risques et
visent à mettre en oeuvre des procédures de réaction rapide et de sanctions pour les faire cesser ; cette direction s’attache également à répondre
au voeu exprimé par le public de plus grande transparence des résultats des actions menées. En outre, la direction des Relations économiques
extérieures (DREE) et la direction des Relations avec les publics et de la communication (DIRCOM) sont associées au dispositif pour contribuer à la
remontée ou à la diffusion des informations.
L’attention des consommateurs à
la question de la sécurité des aliments s’est accrue au cours des dernières années, sans doute en liaison avec des inquiétudes liées au
développement de la crise de la vache folle. Si les préoccupations des consommateurs s’expriment aujourd’hui plus distinctement que par le
passé du fait de son relais médiatique, il ne s’agit pas pour autant d’un phénomène nouveau. En 1992, par exemple, lors d’un colloque
de prospective de la consommation organisé par la DGCCRF, les consommateurs avaient eu l’occasion d’exprimer leurs craintes à l’égard
d’une sophistication nouvelle des produits alimentaires et de la mondialisation des provenances et avaient revendiqué des actions significatives
des pouvoirs publics pour maîtriser les risques.
Au cours de l’année 2000, les États généraux de l’alimentation ont permis une très
large expression des consommateurs, des professionnels et des spécialistes de ces questions. Lors de la séance de clôture de ces États généraux, le
Premier ministre a souligné la nécessité de mieux informer les consommateurs sur les questions d’alimentation.
Dans ce contexte, la DGCCRF
intervient pour assurer le contrôle du marché en vérifiant que les produits alimentaires commercialisés soient conformes aux règles de sécurité, mais
aussi en prenant part à l’élaboration de la réglementation.
Cet aspect de sa mission dans
le domaine de la sécurité des aliments, sans doute peu visible pour le public, est pourtant essentiel. Il s’agit d’une action de fond,
nécessairement corrélée aux travaux communautaires, puisque désormais, l’essentiel de la législation dans le domaine de la sécurité des aliments
est harmonisé. Les derniers développements en la matière visent à édifier une législation communautaire quasiment complète qui instaure pour les
consommateurs européens un droit à des denrées alimentaires sûres et à une information précise et honnête leur permettant de choisir leur alimentation.
Cet objectif vient de se concrétiser par l’adoption par les États membres d’une position commune sur un projet de règlement qui
s’appuie sur une approche intégrée, de la ferme au consommateur final.
La législation européenne alimentaire se développe depuis 40 ans, mais
il lui manquait en effet un texte général qui établisse des définitions communes, notamment celle des denrées alimentaires, non définies à ce jour,
et des principes directeurs généraux visant à assurer un haut niveau de protection de la santé publique. Le projet contient notamment des
dispositions pour que la législation alimentaire s’appuie sur des avis scientifiques de haute qualité et, en conséquence, crée l’Autorité
européenne des aliments. Ce texte introduit également les conditions d’application du principe de précaution. De plus, il étend aux denrées
destinées à l’alimentation animale le réseau d’alerte rapide, déjà fonctionnel pour les denrées destinées à l’alimentation humaine. Il
faut noter aussi des obligations nouvelles fixées à l’égard des entreprises du secteur à qui il revient, entre autres dispositions,
d’assurer la traçabilité des produits et de signaler aux autorités compétentes les produits présentant des risques.
Enfin, tirant les leçons
des dernières crises européennes dans le domaine alimentaire, la Commission propose un dispositif de gestion de crises, qui s’appuiera notamment
sur l’évaluation du risque effectuée par l’Autorité alimentaire européenne. La construction de l’outil réglementaire européen est donc
quasiment achevée, même s’il faut encore réviser tous les textes existants pour les mettre en conformité avec les principes généraux définis
dans la législation cadre qui sera sans doute adoptée définitivement à la fin de cette année. Les professionnels, à toutes les étapes des filières,
sont responsables au premier chef du respect de la réglementation, mais un contrôle public efficace, et autant que possible mis en pratique avec la
même approche chez tous nos partenaires européens, est le seul garant pour assurer la confiance des consommateurs.
La DGCCRF effectue des contrôles, dans le domaine alimentaire, de la production des denrées à leur remise au consommateur final,
en mobilisant ses 101 directions départementales, la direction nationale d’Enquête répression des fraudes et ses huit laboratoires ; ses
enquêteurs interviennent seuls ou en collaboration avec d’autres services de l’État. La collaboration entre les services de contrôle constitue
un élément primordial de l’efficacité de l’action publique. Elle a été formalisée soit dans le cadre d’un protocole, comme avec la
DGDDI, soit au sein d’un pôle de compétence sur la sécurité des aliments mis en place par les préfets dans la plupart des départements et
rassemblant la direction départementale de la Concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, la direction des Services vétérinaires
et la direction des Affaires sanitaires et sociales, soit par des circulaires spécifiques communes. À cette collaboration institutionnalisée
s’ajoutent des opérations ponctuelles, par exemple pour le contrôle des conditions de transport des denrées alimentaires, qui font appel aux services
de gendarmerie pour arrêter les camions.
Les contrôles s’intègrent dans des programmations nationales ou régionales, ciblées par exemple
sur des denrées spécifiques, sur leurs ingrédients ou sur des conditions particulières de commercialisation (par exemple contrôle sur les marchés de
plein air). En parallèle sont organisés des plans de surveillance renouvelés annuellement, dont l’objectif est d’apprécier à une large
échelle la qualité sanitaire des produits visés. La DGCCRF programme ainsi chaque année une série de plans de surveillance visant divers contaminants
susceptibles d’altérer les denrées alimentaires, les résidus de pesticides dans les fruits et légumes, les céréales, la contamination des
denrées par listeria monocytogènes, etc.
À ces actions s’ajoute le travail permanent des directions départementales à l’égard des entreprises
implantées dans leur ressort territorial, qui font l’objet de contrôles approfondis sur sites. Il s’agit non seulement de vérifier la
qualité finale des produits alimentaires destinés à l’alimentation humaine ou animale, mais aussi d’apprécier les conditions dans lesquelles
ils sont fabriqués. À ce stade, les enquêteurs vérifient les produits, mais aussi les ingrédients utilisés pour leur fabrication, les produits de
nettoyage utilisés dans les installations, les matériaux employés pour l’emballage des produits alimentaires. Les relations avec les entreprises
permettent également de les alerter sur les défaillances de leur système de production et de les mettre en demeure d’améliorer la maîtrise des
risques identifiés lors du contrôle.
Pour optimiser les contrôles, la DGCCRF a développé des réseaux spécialisés d’enquêteurs où sont
partagées les expériences, développées des formations spécifiques et initiées des enquêtes. Sans être exhaustif, citons le réseau de sécurité
microbiologique des aliments, ceux consacrés aux eaux embouteillées, à l’alimentation animale, aux compléments alimentaires, aux matériaux d’emballage
des denrées alimentaires, etc.
La publication des résultats des contrôles est un élément de nature à restaurer la confiance des consommateurs,
qui jusqu’à présent n’avaient souvent accès qu’à des informations communiquées en situation de crise
(1). Des données faisant état des résultats des contrôles les plus significatifs de la DGCCRF sont désormais disponibles sur le site
internet du ministère, où un portail réservé aux résultats des contrôles alimentaires a été ouvert (http : //www.finances.gouv.fr/DGCCRF/). Les
résultats sont également transmis systématiquement à l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), qui dispose ainsi d’éléments
utiles pour apprécier l’exposition aux risques de la population française. Des enquêtes peuvent d’ailleurs être réalisées par la DGCCRF
pour répondre à des besoins spécifiques de l’AFSSA.
Néanmoins, malgré la complémentarité des autocontrôles réalisés par les entreprises et
des contrôles officiels des pouvoirs publics, des denrées alimentaires présentant des risques sont susceptibles de se trouver sur le marché. À ce
stade, il importe que la réactivité des différents intervenants soit optimale pour faire cesser le risque soit par le seul retrait des produits
incriminés des circuits de commercialisation, soit, dans les cas les plus graves, par un rappel des produits, associé obligatoirement à une communication
à l’égard du public. La DGCCRF s’est organisée pour faire face à ces situations.
La DGCCRF a développé sa réactivité, d’une part en organisant en interne son dispositif de gestion des alertes (2) et des crises, d’autre part en associant ses partenaires des administrations de contrôle et les entreprises à
l’élaboration de guides pour l’échange des informations (se reporter au document "Gestion des alertes et des crises alimentaires"
sur le site internet précédemment cité).
La DGCCRF est le point de contact du réseau d’alerte européen sur la sécurité des produits ; elle
partage cette responsabilité avec la direction générale de l’Alimentation au ministère de l’Agriculture pour l’aspect plus spécifique
des denrées alimentaires. Les autorités de contrôle des États membres adressent à la Commission européenne les informations qu’elles détiennent
dès lors qu’elles ont identifié un produit alimentaire susceptible de présenter un risque pour le consommateur et dont il est possible
qu’il ait été commercialisé dans d’autres États. La diffusion quasi immédiate de ces informations par le réseau d’alerte permet, selon
le niveau de risque identifié, soit de mettre en oeuvre des procédures de vigilance, soit d’intervenir immédiatement dans chaque État où est
susceptible de se trouver le produit. La DGCCRF se charge d’adresser ces messages à la DGDDI, dont l’intervention peut être sollicitée, et
à l’AFSSA.
Pour améliorer l’efficacité du dispositif, la DGCCRF, après avoir procédé à l’analyse des informations communiquées
sur le réseau, les retransmet aux professionnels intéressés afin qu’ils s’assurent de leur côté de la conformité des produits qu’ils
commercialisent. En tout état de cause, les services déconcentrés de la DGCCRF sont susceptibles d’être engagés dans des opérations de contrôle
immédiates dès lors que la gravité du risque le justifie.
Sur les huit premiers mois de l’année 2001, 416 alertes alimentaires ont circulé
sur le réseau européen, dont 156 qualifiées par la Commission d’alertes pour action. Comme chaque alerte peut en fait donner lieu à plusieurs
messages, voire plusieurs dizaines de messages, cela veut dire que ces valeurs peuvent être multipliées au moins par cinq.
Sur ce système
intracommunautaire d’alerte est venu se greffer un circuit d’alerte interne à la DGCCRF. En effet, l’unité alerte du bureau Sécurité
de la direction reçoit désormais par messagerie les informations identifiées comme des alertes par les directions départementales, et celles-ci sont
immédiatement mises à disposition de l’ensemble des agents sur le réseau intranet de la direction. Après analyse de la situation, des
instructions d’enquête peuvent être également adressées aux directions départementales.
Ce système d’information existant tant sur le
plan national que communautaire montre qu’un réseau assez conséquent a été mis en place. Le nombre d’informations qui circulent ne fait que
croître, et on peut faire l’hypothèse que cette tendance va s’intensifier en raison du développement de la coopération administrative entre
services de contrôle des États membres.
L’amélioration de l’efficacité
des contrôles appliqués aux produits alimentaires, y compris ceux destinés à l’alimentation animale, est un souci constant des États membres et
de la Commission. Elle passe à la fois par une pratique harmonisée des contrôles de la part des autorités nationales de contrôle, mais aussi par une
meilleure coopération entre ces services. L’Office alimentaire et vétérinaire, qui dépend de la direction générale de la Santé et de la
protection du consommateur à la Commission, a pour mission de contrôler la mise en application dans la Communauté de la législation, notamment dans
le domaine de la sécurité des aliments. Pour ce faire, ses agents interviennent régulièrement dans les États membres pour vérifier l’efficacité
des systèmes de contrôle mis en place. En 2000, six inspections ont été menées en France ; depuis le début de cette année, trois inspections, pour
lesquelles la DGCCRF est mobilisée, ont été ou vont être menées. Les conclusions de ces missions sont rendues publiques.
Par ailleurs, une évolution
se dessine dans la réglementation communautaire pour promouvoir une démarche harmonisée dans le domaine du contrôle, notamment pour
l’élaboration des programmes de contrôle. Ceux-ci viseront certes à dépister les produits susceptibles de présenter des risques pour la santé des
consommateurs, mais aussi à identifier tout manquement à la législation alimentaire. De même, pour éviter que les enquêtes ne soient entravées par
l’impossibilité de recueillir les informations nécessaires dans un autre État, des procédures d’assistance administrative vont être proposées.
On s’oriente à moyen terme vers un réseau européen du contrôle alimentaire, qui devrait permettre d’éviter notamment que les produits
importés de pays tiers entrent sur le territoire communautaire par la porte d’entrée la moins vigilante.
Le fonctionnement du réseau
d’alerte européen, qui est également fondé sur la collaboration des autorités nationales de contrôle, a montré la grande réactivité de nos partenaires
européens aux questions de sécurité des aliments ; aussi, sur la base de cette expérience, peut-on s’attendre à ce que le dispositif préconisé,
aux ambitions plus larges, soit rapidement opérationnel.
Du producteur de matières premières au distributeur, tout au long de la filière
alimentaire, tous ont un engagement majeur à respecter : assurer la sécurité des consommateurs. Les services de contrôle, comme la DGCCRF ou la DGDDI
au sein du MINEFI, et les professionnels doivent agir en synergie car la diversification des provenances, l’évolution des modes de consommation
font apparaître de nouveaux risques pour le consommateur. Fort heureusement, les capacités de contrôle se sont modernisées et sont prêtes à faire
face.
(1) Une crise est une situation de risque réel ou supposé
qui peut créer une inquiétude collective ; cette situation est aggravée par un contexte sensible ; elle requiert un traitement en urgence.
(2) Une alerte, qui dans certains cas peut être suivie d’une crise, est une information dont l’absence de traitement
peut nuire à la santé et/ou à la sécurité des personnes.
© Les notes bleues de Bercy
La sécurité alimentaire
